III SA/Wr 229/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Monika Mikołajczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi S. O. na uchwałę Rady Gminy J. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy J. W.e na rzecz skarżącego 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Nr [...] z dnia [...]., podjętą z powołaniem jako podstawy prawnej przepisów art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. –Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159 , poz. 1547 ze zm.) w związku z art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy J. W. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego tej Gminy S.O., z powodu niezłożenia przez niego pierwszego oświadczenia majątkowego w terminie zakreślonym ustawowo. W piśmie z dnia [...] S. O. wezwał Radę Gminy J. W. do uznania opisanej uchwały za nieważną, a następnie – pismem datowanym na dzień [...] – zaskarżył tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie przez sąd jej nieważności. W ocenie strony skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta w czasie sesji Rady zwołanej niezgodnie ze statutem gminy, ponieważ o sesji nie zostali zawiadomieni wszyscy ci radni, co do których podjęto następnie uchwały stwierdzające wygaśnięcie ich mandatów. Skarżący podkreślił następnie niespójność przepisów obu aktów prawnych, na podstawie których podjęto kwestionowaną przez niego uchwałę. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje bowiem jedynie sankcję utraty diety za nieterminowe złożenie oświadczenia majątkowego przez radnego, podczas gdy ordynacja wyborcza z 1998 r. – regulując tą samą materię – posługuje się sankcją utraty mandatu. Zdaniem strony, Rada Gminy nie wykazała, dlaczego przepisy ordynacji wyborczej miałyby mieć przewagę nad przepisami ustawy samorządowej, a radni nie zostali poinformowani o konsekwencjach wynikających z ordynacji wyborczej. W dalszym fragmencie skargi podniesiono, że w dniu 27 grudnia 2006 r., kiedy upływał termin do złożenia oświadczeń majątkowych, nieczynne było biuro Rady, w którym – zwyczajowo – składano wszelkie oświadczenia. Skarżący zwrócił także uwagę, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją przepis ordynacji zastosowany przez Radę jako podstawa stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. W ostatniej części skargi opisano dodatkowe starania, jakie podjęła strona – bezskutecznie – u Wojewody, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, wywodząc, że w chwili podejmowania uchwały obowiązywały przepisy ordynacji wyborczej, nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatów tych radnych, którzy nie złożyli w terminie wymaganego oświadczenia majątkowego, w związku z czym przestali oni być radnymi w dniu 27 grudnia 2006 r., wbrew odmiennemu zapatrywaniu Wojewody, który w piśmie z dnia 1 lutego 2007 r. wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym osobom, które utraciły mandaty radnych wskutek nieterminowego złożenia oświadczeń majątkowych, służy prawo do wykonywania funkcji radnego do dnia podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W ocenie Gminy, to ostatnie stanowisko nie znajduje żadnego normatywnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę podkreślono też, iż w dniu 27 grudnia 2006 r. oświadczenia majątkowe przyjmował osobiście Przewodniczący Rady Gminy (oświadczenia takie złożyły w tym dniu 4 osoby), który wcześniej co najmniej dwukrotnie informował radnych o terminie składania oświadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje zarówno organy samorządu terytorialnego, jak i organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (jednolity tekst – Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) – powoływanej w dalszych wywodach jako "ordynacja", w związku z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – przytaczanej w kolejnych rozważaniach jako "ustawa samorządowa". Zgodnie z art. 190 ust.1 pkt 1a ordynacji, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia, w terminach określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie zaś do ust. 2, wygaśnięcie mandatu radnego – w przypadkach określonych w ust. 1 – stwierdza rada, w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Natomiast w myśl art. 24h ust. 4 ustawy samorządowej, radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżący uzyskał mandat radnego w wyborach samorządowych w 2006 roku i nie dopełnił powinności złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania, tj. najpóźniej do dnia 27 grudnia 2006 r. Rada Gminy J. W. podjęła więc w dniu [...]. zaskarżoną uchwałę, stwierdzając w niej wygaśnięcie mandatu radnego strony. Powołany jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ordynacji został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 i z art. 2 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 48, poz. 327). Wymieniony przepis stracił formalnie moc z datą ogłoszenia wyroku, tj. w dniu 19 marca 2007 r. Na tym tle, rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedmiotowego sporu i badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, wiąże się w pierwszym rzędzie z oceną prawnych konsekwencji zapadłego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek bowiem stwierdzić należy, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma – co do zasady – obowiązek dokonywania oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego na dzień ich podjęcia, to jednak nie może pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w okresie między uchwaleniem przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały a wyrokowaniem w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Stan ten stwarza niewątpliwie nową sytuację prawną. Trzeba w związku z tym podnieść, iż w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, sądów nie wyłączając, a zatem winny być przez nie respektowane. W ujęciu ust. 3 powołanego artykułu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Generalnie ujmując, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zróżnicowanie skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do (nie)konstytucyjności danego aktu, zależnie od treści orzeczenia (por. np. M. Safjan: "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej", Państwo i Prawo 2002, Nr 9; L. Garlicki: "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu", Warszawa 2005, s. 389; B. Banaszak: "Prawo konstytucyjne", Warszawa 2004, s. 131). Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym (negatywnym) Trybunału, czyli orzekających – jak w niniejszym wypadku – o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możność weryfikowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, w myśl którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W doktrynie podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia. W przypadku wyroku negatywnego chodzi więc o regulację nie uwzględniającą już aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Zasada ta znajduje jednak zastosowanie nie tylko do stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, ale również do stosunków wcześniejszych, co do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji ani nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał. (zob. M. Florczak-Wątor: "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne", Poznań 2006, s. 72 i n.). Wyjątki od tej reguły odnoszą się tylko do wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu). Jednak w rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków nie zaistniał. Godzi się zauważyć, iż w rozważanej materii analogiczne stanowisko przyjęte zostało ewidentnie w praktyce orzeczniczej sądów. W szczególności, należy przywołać tezy licznych orzeczeń Sądu Najwyższego, który niejednokrotnie stwierdzał, że akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, uzasadniając to przede wszystkim względami wynikającymi z treści już wcześniej przywoływanego art. 190 ust. 4 Konstytucji, traktującego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub wydania innego rodzaju rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Według poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy, skoro może być wzruszone orzeczenie prawomocne wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie można wymagać, by w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały przepisy sprzeczne z Konstytucją (vide: postanowienie z dnia 7.12.2000 r., III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001, Nr 10, poz. 331; wyrok z dnia 27.09.2002 r., II UKN 581/01, OSNP 2002/23/581; niepublikowane wyroki z dnia 5.09.2001 r., II UKN 542/ 00 i z dnia 12.06.2002 r., II UKN 281/01). Z kolei w wyroku z dnia 4.12.2002 r., III RN 202/01 (OSNP 2003/24/584) Sąd Najwyższy wyraził przekonanie, iż przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanym wprawdzie po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej. Tym samym należy przyjąć, iż sprawy, które zostały wszczęte w poprzednim stanie prawnym i nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – w składzie orzekającym – podziela w całej rozciągłości przedstawione stanowisko doktryny i judykatury. Zważywszy zatem na uregulowania zawarte w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wypada przyjąć, iż dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być wprawdzie kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, nie powinien być jednak zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie, ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z aktem normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi (Konstytucją), albowiem sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, tj. od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. Uwzględniając ten aspekt zagadnienia należy stwierdzić, iż przeważa zapatrywanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego skutkuje – w zakresie obowiązywania prawa materialnego – dopiero od chwili jego opublikowania, ale w zakresie stosowania wywołuje skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych już w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Sąd administracyjny, orzekając w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, musi wobec tego podjąć rozstrzygnięcie z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. Warto dodatkowo podkreślić, iż w motywach swojego wyroku z dnia 13 marca 2007 r. także sam Trybunał Konstytucyjny, w części wywodów dotyczących skutków tego wyroku (w pkt 6), aprobując w tym zakresie poglądy Sądu Najwyższego, sformułował pewne wskazania interpretacyjne. Trybunał zauważył mianowicie, iż: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją." Dalej zaś Trybunał stwierdził ponadto: "Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, jak wyżej opisano, wynika z art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe tylko w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w ustawach implementujących tę zasadę (...). Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjności (...). Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny, w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu". W przedstawionym kontekście, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, po pierwsze – nie doszło w rozpoznawanej sprawie do nieusuwalnych następstw prawnych (za takie nie może być uznane zarządzenie przez Wojewodę wyborów uzupełniających, które zostały następnie przeprowadzone w Gminie J. W. w dniu [...].), a gdyby nawet przyjąć odmienne zapatrywanie, to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych, w szczególności jeśli zważyć, iż termin tych wyborów przypadł na czas po opublikowaniu w dniu 19 marca 2007 r. wyroku Trybunału, który, jak zaznaczono, ma moc powszechnie wiążącą (erga omnes), a więc wszystkie organy administracji publicznej winny respektować orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Po wtóre – godzi się zaznaczyć, że o ile unormowania kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), to przepisy ustawy samorządowej podobnej regulacji już jednak nie zawierają. Brak jest bowiem rozwiązań, które pozwoliłyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, skutecznego domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia (lub w jakimś innym trybie) kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez sąd, przy rozpoznawaniu skargi, przepisem niekonstytucyjnym, ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie uznanego za niekonstytucyjny przepisu prawa materialnego, obarczona jest tym samym wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów, zawarte w pkt III, znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a., zaś w zakresie niewykonalności zaskarżonej uchwały (pkt II) – w art. 152 tej samej ustawy.