I OSK 1842/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 616/07 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 616/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łęki Szlacheckie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Wójt Gminy w Łękach Szlacheckich przyznał D. G. zasiłek rodzinny na dziecko W. G. w kwocie 48 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Wójt Gminy w Łękach Szlacheckich działając na podstawie art. 145 1 § pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej jako Kpa), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. Przesłankę wznowienia stanowiło ujawnienie nowej okoliczności, nieznanej organowi w dniu 24 lipca 2006 r. tj. podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia w firmie "[...]" s.c. od dnia 6 marca 2006 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] Wójt Gminy w Łękach Szlacheckich, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 5 Kpa, art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) oraz § 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r. Nr 105, poz. 881 ze zm., powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 2 czerwca 2005 r.) uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. oraz odmówił D. G. przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko W. G. od dnia 1 września do dnia 31 października 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 15 listopada 2006 r. D. G. złożyła wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z przedłożonych przez nią dokumentów wynikało, iż od dnia 6 marca 2006 r. uzyskała zatrudnienie o czym nie poinformowała organu składając wniosek o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Fakt ten stanowił nową okoliczność nieznaną organowi w czasie wydania decyzji z dnia [...] października 2006r. przyznającej wnioskowane świadczenie rodzinne. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż D. G. w dniu 28 lutego 2006 r. zakończyła staż w Gimnazjum Nr [...] w P. T., a w dniu 6 marca 2006 r. uzyskała zatrudnienie w zakładzie "[...]" s.c. w R. Podjęcie pracy przez D. G. stanowiło zgodnie z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzyskanie dochodu, którego miesięczna wysokość zgodnie z § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. powinna zostać dodana do dochodu rodziny obliczonego dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Po dodaniu do dochodu rodziny strony dochodu uzyskanego, dochód ten w przeliczeniu na osobę w rodzinie strony wyniósł 591,48 zł i przekraczał kwotę 504 zł uprawniającą do uzyskania przez wnioskodawczynię świadczenia rodzinnego. Od powyższej decyzji D. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. W odwołaniu podniosła, iż nie poinformowała organu o podjęciu pracy, bowiem zatrudnienie podjęła przed złożeniem wniosku o zasiłek rodzinny, a nie w trakcie jego pobierania, a jej sytuacja finansowa w porównaniu do roku 2005 nie uległa zmianie i nie znajduje podstaw do konieczności informowania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o zmianie źródła dochodu. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Łęki Szlacheckie z dnia [...] października 2006 r. i odmówiło przyznania D. G. zasiłku rodzinnego na córkę W. G. na okres od 1 września do 31 października 2006 r. oraz umorzyło postępowanie w zakresie uprawnień do zasiłku rodzinnego za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, iż podjęcie przez D. G. zatrudnienia spowodowało przekroczenie ustawowego progu dochodowego na osobę w rodzinie, uprawniającego do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie orzekł o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego wyłącznie w okresie dwóch miesięcy tj. września i października 2006 r., nie odnosząc się do pozostałego okresu zasiłkowego, który upływał 31 sierpnia 2007 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że D. G. uzyskała prawo do urlopu wychowawczego od 1 listopada 2006 r. i organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. wobec spełnienia kryterium dochodowego w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. przyznał zasiłek rodzinny. W tym przedmiocie postępowanie zatem podlegało umorzeniu. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2007 r. w części dotyczącej pozbawienia uprawnień do zasiłku rodzinnego za okres od 1 lipca 2006 r. do 31 października 2007 r. D. G. wskazała, iż w dniu 6 marca 2006 r. zmieniła pracodawcę i jej przerwa w zatrudnieniu trwała tylko 5 dni. Nie utraciła zatem dochodu ani w 2005 r. ani w 2006 r. i w tej sytuacji brak było podstaw do poinformowania organu o zmianie źródła dochodu. Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łęki Szlacheckie stwierdzając, że decyzje te zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego przez wadliwe jego zastosowanie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że już samo naruszenie normy art. 107 § 3 Kpa stanowi przesłankę uchylenia obydwu decyzji. Organ winien bowiem ustalić dochody uzyskiwane przez rodzinę wnioskodawczyni, wskazać jakie dochody i z jakiego okresu wziął pod uwagę, przytoczyć w uzasadnieniu także sposób ich obliczania, zwłaszcza w odniesieniu do sytuacji kiedy porównuje dochody z różnych okresów. Te wszystkie elementy bowiem podlegają kontroli sądowej. Tymczasem w uzasadnieniach obydwu decyzji organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że wysokość dochodu, po dodaniu wynagrodzenia uzyskanego w 2006r. przesądza o braku podstaw do przyznania świadczeń. Organy zatem nie dokonały niezbędnych w tym zakresie ustaleń, a przyjęły arbitralnie kwotę dochodu. Przytaczając treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiących materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdził, że dla oceny legalności działań organów administracji decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej z okresu, z którego dochody te należało uwzględnić. Sąd podniósł, że graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącej warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Zdaniem Sądu regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych - dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W ocenie Sądu zasadą jest, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Słusznie zatem zdaniem Sądu skarżąca opierając się na ustawowej regulacji podała dochody z 2005 r. Jednakże organy obu instancji na podstawie rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez D. G. w roku 2006 z tytułu wynagrodzenia za pracę w "[...]" s.c, co spowodowało przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia. Zdaniem Sądu regulacje tegoż rozporządzenia zawarte § 17i18 są w oczywisty sposób sprzeczne z ustawową definicją dochodu rodziny (art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach), bowiem zaliczają do dochodu rodziny skarżącej kwoty uzyskane z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie Sądu sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Konkludując Sąd stwierdził, że przepis § 17 i § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że dostrzega pewną trudność w interpretacji i stosowaniu art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwłaszcza w zakresie uwzględnienia dochodu utraconego czy uzyskanego, jednakże wszelkie nieścisłości mogą być usunięte jedynie w drodze nowelizacji ustawy. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 6 września 2007 r. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając: * naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) przez błędne przyjęcie, że decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem art. 107 § 3 Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, * naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez przyjęcie, że decyzje objęte wyrokiem wydano z naruszeniem prawa materialnego przez wadliwe jego zastosowanie, * naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 4 i 4a i art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszelkie zmiany w dochodzie, tj. utrata lub uzyskanie dochodu, można rozpatrywać tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązkiem organu było przede wszystkim wyczerpujące wyjaśnienie sposobu wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie, bo to przesłanka dochodu była podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych. Takie wyjaśnienie i wyliczenie matematyczne zostało przedstawione w decyzji Kolegium zatem nie można mówić o naruszeniu art. 107 § 3 Kpa. Niezrozumiałe jest także w świetle brzmienia art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 5 ust. 4 i art. 4a tej ustawy stanowisko Sądu, iż niezgodne z prawem jest doliczanie do dochodu kwot uzyskanych z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia świadczeń rodzinnych. Ustawodawca określił jako "podstawę" do wyliczenia dochodu rodziny -dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną to jednak właśnie w późniejszym okresie, tj. po roku stanowiącym "podstawę" naliczenia dochodu, sytuacja materialna rodziny może ulec zmianie, zarówno na jej korzyść, jak i na niekorzyść, co z kolei może mieć wpływ na uzyskanie lub utratę prawa do świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium, gdyby ustawodawca zakładał zmiany dochodu wyłącznie w roku stanowiącym podstawę ustalenia dochodu, tj. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, dałby temu wyraz już w samej definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy, poszerzając ją o uwzględnienie utraty i uzyskania dochodu. Również treść art. 5 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na to, że zmiany dochodu dotyczą także okresu następującego po roku, z którego przyjmuje się dochody, skoro ustawodawca jako kolejny ustęp poświęca odliczaniu od dochodu opłaty za pobyt członka rodziny w instytucji całodobowej, wskazując że "w przypadku gdy z dochodu rodziny ponoszona jest opłata (...)", a więc nie "była", a "jest". Przeciw rozumowaniu Sądu zdaniem Kolegium przemawia również treść art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 tej ustawy, zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Taka treść przepisu wprost wskazuje, że zmiany dochodu dotyczą okresu późniejszego, tj. występującego po roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy. Będąc związany granicami skargi kasacyjnej Sąd odwoławczy ograniczył się do zbadania podstawowych zarzutów skargi kasacyjnej i ocenił, iż są one niezasadne. Badając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 Kpa stwierdzić należy, że istotnie uchylone decyzje organów obu instancji jakkolwiek obszernie uzasadnione nie zawierały istotnych z punktu widzenia art. 107 § 3 Kpa ustaleń w jakiej wysokości rodzina wnioskodawczyni uzyskiwała dochody, jakie dochody i z jakiego okresu organ wziął pod uwagę oraz w jaki sposób organy doszły do obliczenia tegoż dochodu mając na względzie kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wadliwości tej nie usuwała decyzja organu odwoławczego, która wprawdzie zawierała, co podnosi autor skargi kasacyjnej wyjaśnienie sposobu wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, jednakże bez odwołania się do źródeł cytowanych danych, co słusznie zauważył Sąd I instancji. Odnosząc się natomiast do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wyjaśnić należy, że kluczową kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie jest rozważenie zagadnienie dochodu uzyskanego i utraconego w świetle definicji dochodu rodziny zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że podstawą do wyliczenia dochodu rodziny jest przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy tj. okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 4 i 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony i dochód uzyskany, przy czym definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyliczając te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenie rodzinne i śwaidczeniobiorców. Jednocześnie w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywanie lub zawieszanie wypłaty tych świadczeń, a także sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Na podstawie § 18 tegoż rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. organy orzekające w sprawie powiększyły dochód rodziny skarżącej o miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez nią w 2006 r. z tytułu wynagrodzenia za pracę mimo, iż wniosek skarżącej dotyczył okresu zasiłkowego wrzesień 2005 – sierpień 2006, co zgodnie z definicją dochodu rodziny (art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) obligowało organ do badania dochodów rodziny za 2004 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjne w świetle powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dla ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku, ustawodawca uznał za decydujący dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i wyłącznie od jego wysokości uzależnił prawo strony do wnioskowanego świadczenia, co w rozpoznawanej sprawie oznacza przeciętny miesięczny dochód na osobę w rodzinie uzyskany w roku kalendarzowym 2004. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, iż § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., - stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych - pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniczku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji, iż w sposób oczywisty w sprzeczności z ustawową definicją dochodu pozostaje także § 17 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. wydaje się być przedwczesne. Mimo pozostawania tego przepisu w związku z § 18 rozporządzenia nie odnosi się on do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, reguluje bowiem kwestię utraty dochodu przez członka rodziny. Podzielając zatem pogląd Sądu I instancji wyłącznie w zakresie oceny § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. wyjaśnić należy, że z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 05.11.2001 sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 08.08.2003r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie jak słusznie zauważył Sąd I instancji do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyjaśnić jeszcze raz należy, że rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r., które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Wskazać w tym miejscu należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym tj. ustawie z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998 r. nr 102, poz. 651), która utraciła moc na podstawie art. 71 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwestia utraty źródła dochodu i uzyskania nowego źródła dochodu, jako wpływających na ustalenie prawa do zasiłku była uregulowana materią ustawową (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r.) i nie budziła wątpliwości, co do woli ustawodawcy. W tych okolicznościach tym bardziej uzasadniony jest pogląd, że zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z tą ustawową definicją. Oceny powyższej nie zmienia stanowisko Kolegium, że przeciw rozumowaniu Sądu I instancji przemawia także treść art. 5 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazującego na to, że zmiany dochodu dotyczą jednak okresu następującego po roku, z którego przyjmuje się dochody, skoro ustawodawca ust. 7 art. 5 poświęca odliczaniu od dochodu opłaty za pobyt członka rodziny w instytucji całodobowej oraz treść art. 25 ust. 1, zgodnie z którym osoba, na której wniosek następuje wypłata świadczeń zobowiązana jest do niezwłocznego informowania organu o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Podzielić należy bowiem pogląd Sądu I instancji, że nieprecyzyjność ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie uwzględniania dochodu utraconego, czy uzyskanego może być usunięta jedynie w drodze ewentualnej nowelizacji ustawy, a nie uzupełniania w drodze rozporządzenia. Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż podstawy, na których organ odwoławczy oparł skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.