II OSK 25/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 433/07 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 433/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę M. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Wójt Gminy Białe Błota decyzją z dnia [...] października 2004 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji M. G. polegającej na rozbudowie części magazynowej, z dobudową części sportowej, do istniejącego budynku na działkach nr [...] i [...] położonych w m. Białe Błota. Decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku wniosku złożonego przez K., A. i G. C. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, Wójt Gminy Białe Błota powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił wznowienia postępowania. Na skutek odwołania wniesionego przez K., A. i G. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2004 r. stwierdzając, że K. C., A. C. oraz G. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, gdyż nie posiadając przymiotu strony prawidłowo nie byli uznani za stronę postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Organ przyjął, że skoro przystąpił do przeprowadzenia postępowania co do wad określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to zasadne było na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2004 r. W ocenie organu planowana inwestycja nie oddziałuje na działki stanowiące własność K., A. i G. C. w sprawie zakończonej sporną decyzją o warunkach zabudowy, co potwierdza powtórna analizy charakteru zabudowy sąsiedniej dla projektowanej inwestycji, a także nienaruszenie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 , poz. 690, ze zm.). Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 148 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzją przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako powód uchylenia decyzji wskazano nieustalenie przez organ I instancji, czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., organ ten winien zaś był wezwać stronę do podania w jakiej dacie dowiedziała się o decyzji. Organ odwoławczy zważywszy na powyższe uchybienie nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w zaskarżonej decyzji. Na skutek uwzględnienia skargi M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 433/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy, wskazując, że K., A. i G. C. jako podstawę swojego wniosku powołali się na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącą podstawę wznowienia postępowanie. Nie zostało natomiast ustalone w toku wznowionego postępowania kiedy żądający wznowienia dowiedzieli się o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Skoro we wcześniejszych fazach sprawy wydano postanowienie o wznowieniu postępowania, otworzyło ono postępowanie wznowieniowe i wobec tego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jedyną możliwością zakończenia wznowionego postępowania było wydanie decyzji odpowiadającej treści art. 151 k.p.a. Uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu nie zbadania przez ten organ wymogów formalnych podania o wznowienie w sytuacji, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Konieczność ustalenia przez organy terminu na wniesienie podania o wznowienie postępowania nie stanowiła zatem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie tej sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd Wojewódzki wyraził też pogląd, że skoro ustalenia wznowionego postępowania wykazały, że żądający wznowienia nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy to w istocie nie ma potrzeby badania terminu określonego w art. 148 k.p.a. ponieważ zgodnie z § 2 tego przepisu upływ terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania może dotyczyć tylko podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wykazanie przez organ uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie w opisanym przypadku musiałoby zakończyć się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. C., reprezentowany przez radcę prawnego M. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 k.p.a., a także art. 149 § 3 k.p.a. polegające na nieprzyjęciu, iż uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania skutkowałoby wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania, oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania skutkowałoby wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieprzyjęciu, iż rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną planowaną inwestycję zaliczyć należy do inwestycji o szczególnej uciążliwości, a jej oddziaływanie będzie wykraczać poza nieruchomość, na której wznoszony jest obiekt. Sąd I instancji błędnie zatem ocenił interes współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej, jako interes faktyczny a nie prawny, gdyż zamierzenie inwestycyjne na nieruchomości sąsiedniej prowadzi do oddziaływania na przyszłą zabudowę lub zagospodarowanie innej nieruchomości. Zarzucono też, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania skutkowałoby wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej ponieważ nie można odmówić wznowienia postępowania, jeżeli żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę w ustawowym terminie i jeżeli została wskazana ustawowa podstawa wznowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej odnosi się zarówno do podstaw jak i wniosków skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie prowadzi zatem do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie sprowadzałoby się do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem poprawienia uzasadnienia. Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty skierowane są zasadniczo na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania administracyjnego, których sąd administracyjny bezpośrednio nie stosuje, dlatego też brak powiązania tych zarzutów z naruszeniami przepisów p.p.s.a., nie usprawiedliwia podstaw skargi kasacyjnej. W istocie bowiem skarga kasacyjna stanowi polemikę z ustaleniami organów administracji, które w części zaakceptował Sąd Wojewódzki, prawidłowo jednak Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję. Należy bowiem podzielić przede wszystkim pogląd wyrażony w wyroku Sądu Wojewódzkiego, że narusza art. 138 § 2 k.p.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jedynie konieczność zbadania czy wnioskodawca złożył żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w zakreślonym przez przepis terminie. Zbadanie tej okoliczności w toku postępowania administracyjnego jest konieczne, lecz nie ma przeszkód, aby ustalenie to przeprowadził organ II instancji przed którym zawisło rozpoznanie sprawy. Do czasu takiego ustalenia nie wiadomo czy postępowanie wyjaśniające będzie przeprowadzone w całości lub znacznej części, gdyż dopiero wynik takiego ustalenia i jego ocena dadzą podstawę do dalszych czynności. Zasadnie również Sąd Wojewódzki wskazał, że w odniesieniu do żądania wznowienia postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Nie ma też żadnych przeszkód, aby ustaleń takich i ewentualnego rozstrzygnięcia dokonywał ten organ, który właściwy jest do rozpoznania sprawy zgodnie z jej tokiem instancyjnym. To, że obowiązkiem organu I instancji jest ustalenie czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, którego procesowym wyrazem jest wydanie postanowienia, nie zwalnia organu II instancji, z wykonania takiego ustalenia, jeżeli zaniedbał tego organ I instancji. Ponieważ organ II instancji za faktyczną podstawę uchylenia decyzji przyjął konieczność dokonania takiego ustalenia przez organ I instancji, sam uchylając się od dokonania tej czynności, zasadna była ocena wyrażona w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego, że naruszony został art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można jednak podzielić poglądu, że – w przypadku żądania opartego o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - wykluczenie wnioskodawców z kręgu stron postępowania na etapie badania przesłanek formalnych znosi obowiązek organu do badania terminu określonego w art. 148 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki ocena przyczyn wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie ustaleń odnośnie przymiotu strony postępowania w ramach wstępnej, formalnoprawnej oceny wniosku w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a więc okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - jest uchybieniem procesowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kompetencję do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia organ uzyskuje dopiero po wznowieniu postępowania. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Konieczność skierowania sprawy do merytorycznego jej rozpoznania we wznowionym postępowaniu, w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ma szczególne znaczenie z tego powodu, iż wiąże się najczęściej z pominięciem wnioskodawcy, który twierdzi, że ma podstawy do ochrony swojego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób , a co za tym idzie ustalenia czy jest stroną postępowania zwykłego. O tym zaś czy takie ustalenie było zasadne, decyduje prawidłowość oceny wszystkich przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę do oceny czy na nieruchomość zgłaszającego żądanie ma wpływ ewentualne naruszenie przepisów prawa odnoszących się do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. To zaś wymaga analizy merytorycznej, co można uczynić jedynie w postępowaniu wznowionym, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Czym innym jest bowiem – właściwe dla fazy badań formalnych – ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania, gdyż dopiero wydanie postanowienia przesądzające o zakończenie fazy formalnej może rozpocząć postępowanie merytoryczne co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.) czyli ustalenia czy żądnie wznowienia ma podstawy materialnoprawne. W kontekście powyższego stwierdzenia nie jest możliwe zaakceptowanie poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że badanie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest możliwe tylko wówczas, gdy wcześniej ustalone zostanie to czy podanie o wznowienie złożyła strona, o której mowa w art. 148 § 2 k.p.a., gdyż przesądzenia tej kwestii można dokonać w części merytorycznej wznowionego postępowania. Nie można też zgodzić się z poglądem, że wykazanie uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie i tak skutkowałoby odmową uchylenia decyzji ostatecznej, gdyż podstawą tego poglądu jest błędna teza Sądu Wojewódzkiego, że bezpodstawne wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania zawsze rodzi obowiązek zakończenia sprawy decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę w oparciu o art. 151 k.p.a. Zarzutom wytoczonym w skardze kasacyjnej w tym względzie nie sposób zatem odmówić słuszności. Bezpodstawne wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne, przy wydawaniu którego zaniedbano ustalenia czy żądanie zgłoszono terminie określonym w art. 148 k.p.a., a także czy oparto je na jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 (lub 145a) k.p.a., prowadzące do rozstrzygania o istocie sprawy narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie mimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu jak to wynika z art. 105 § 1 k.p.a. (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1983 r., sygn. akt SA/Wr 185/83, publ. ONSA 1983, Nr 1 poz.37). Gdy przyczyny takie ujawnią się zaś przed organem II instancji, podstawą zakończenia sprawy będzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku stwierdzenia w toku nieprawidłowo wznowionego postępowania, iż nie powinno się ono w ogóle toczyć z przyczyn nie pozwalających na wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania możliwe jest zatem (wbrew poglądom Sądu Wojewódzkiego upatrującym jedyną możliwość zakończenia postępowania w oparciu o art. 151 k.p.a.), umorzenie wznowionego postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania musi zaś prowadzić do formalnego rozstrzygnięcia sprawy, bez wnikania w jej materię, podobnie jak wówczas, gdy strona cofnie żądanie wznowienia lub gdy zajdzie inny przypadek dający podstawę do umorzenia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1684/06, oraz z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1878/07). Mimo wadliwości poglądów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w omówionym zakresie, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, przede wszystkim z tej przyczyny, iż nieuzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, co w konsekwencji musiało prowadzić do uwzględnienia skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, choć w uzasadnieniu wyroku zaprezentował też wymienione wyżej poglądy, których Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Podnieść jednocześnie trzeba, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ II instancji orzekający w sprawie, przy przeprowadzeniu stosownych czynności i ustaleń, winien mieć na uwadze, że z mocy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wiąże go ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie w wyroku Sądu pierwszej instancji.