II SA/Op 367/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Lidii Sieradzkiej sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Wołczyn z dnia 25 kwietnia 2007 r., nr VII/37/2006 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1) stwierdza nieważność przepisu § 1 ust.1 punktu 3 i 5 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie 1 wyroku. W dniu 25 kwietnia 2007r., Rada Miejska w Wołczynie podjęła uchwałę nr VII/37/2006 w sprawie zmiany Uchwały nr V/21/2007 Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 21 lutego 2007r., dotyczącej ustalania cen za usługi komunalne w zakresie wywozu i utylizacji nieczystości komunalnych. Akt został wydany na podstawie art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Pismem z dnia 4 czerwca 2007r., Wojewoda Opolski, w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, organ nadzoru podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa tj. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał, iż z powołanego w przedmiotowej uchwale, jako jej podstawa prawna, art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że rada gminy określa w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu, tj. za odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Dodając, że jeżeli na terenie gminy odpady odbierane są w sposób selektywny, rada gminy, zgodnie z treścią ust. 4 przywołanego artykułu, określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, obowiązana jest stosować niższe stawki. Wojewoda Opolski ustalił, że na terenie miasta Wołczyn prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów, tymczasem w kwestionowanej uchwale Rada Miejska wprowadziła jedynie częściowe obniżenie stawek maksymalnych. W przedmiotowej uchwale Rada Miejska określiła w § 1 górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za odbiór odpadów komunalnych wyszczególniając opłaty za wywóz nieczystości stałych, nieczystości nietypowych, przyjęcie opadów komunalnych na składowisko, wywóz nieczystości płynnych oraz dodatek za kilometr przejazdu pojazdu wykonującego usługę poza granicami administracyjnymi miasta Wołczyn, doliczanych do usług wywozu nieczystości stałych nietypowych i do wywozu nieczystości płynnych. Skarżący podniósł, że w § 1ust. 1 pkt 3 uchwały ustalono stawkę za przyjęcie odpadów na komunalnych na składowisko, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż przyjęcie odpadów komunalnych na składowisko nie stanowi żadnej z usług wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy. Natomiast w § 1 ust.1 pkt 5 omawianej uchwały Rada ustanowiła dodatek za każdy kilometr przejazdu pojazdu wykonującego usługę polegającą na wywozie nieczystości stałych oraz nietypowych oraz wywozie nieczystości płynnych poza granice administracyjne miasta Wołczyn. Skarżący podkreślił, że Rada Miejska w Wołczynie przekroczyła kompetencje w zakresie, w jakim dodatek ten dotyczy wywozu nieczystości stałych, ponieważ w art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy mowa jest wyłącznie o transporcie nieczystości ciekłych. Dodatkowo skarżący wskazał, że nowelizacja uchwały odbyła się z naruszeniem zasad techniki prawodawczej tj. § 85 ust.2 i § 124 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie, z którym pierwszemu paragrafowi uchwały zmieniającej nadaje się brzmienie: "w Uchwale... (tytuł uchwały) wprowadza się następujące zmiany", zaś Rada Miejska paragraf 1 kwestionowanej uchwały rozpoczęła od wyrażenia: "§ 1 otrzymuje brzmienie", czym naruszyła zasady nowelizacji aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 25 kwietnia 2007r. dotyczącej ustalenia cen za usługi komunalne w zakresie wywozu nieczystości i utylizacji nieczystości komunalnych, wnosząc o umorzenie postępowania w części dotyczącej § 1 ust. 1 pkt 3 w/w uchwały. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Rada Miejska w Wołczynie zgodziła się z argumentacją skargi dotyczącą wadliwości § 1 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, podejmując w dniu 27 czerwca 2007r. uchwałę nr X/78/2007 w wyniku, której dokonano wykreślenia tegoż przepisu. Zdaniem Gminy Wołczyn, żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zapisu § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały jest niezasadne, bowiem wykonanie usługi poza granicami administracyjnymi miasta stwarza konieczność ponoszenia dodatkowych kosztów transportu, które powinien rekompensować kwestionowany zapis, zaś zarówno art. 6 ust. 2, jak i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pozwalają na zróżnicowanie stawek w zakresie wykonywania usług poza granicami administracyjnymi miasta Wołczyn, co w omawianej uchwale uczyniono. Na rozprawie, w dniu 6 września 2007r. pełnomocnik skarżącego Wojewody Opolskiego wyjaśnił, że uchwała Rady Miejskiej w Wołczynie z dnia 27 czerwca 2007r. nr X/78/2007, uchylająca paragraf 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, nie została opublikowana w dzienniku urzędowym Województwa Opolskiego i nie weszła w życie, w związku z czym skarżący podtrzymał swoje stanowisko o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w takiej części, jak to zostało wskazane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, ze zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr VII/37/2006 Rady Miejskiej Wołczynie z dnia 25 kwietnia 2007r. w sprawie zmiany Uchwały nr V/21/2007 dotyczącej ustalenia cen za usługi komunalne w zakresie wywozu i utylizacji nieczystości komunalnych na tle zapisu art. 6 ust.2 i 4 ustawy i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi, że "uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90." Po myśli art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda z mocy art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionował on uchwałę rady gminy nie w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trzeba też powołać przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, zgodnie, z którym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Nadto uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w RP, będąc objęta hierarchicznością aktów prawnych. Winna, zatem respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w szczególności wynikające z ustawy (por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008), zwana dalej ustawą. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 3b przywołanej wyżej ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a przy wykonywaniu tego obowiązku obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi – art. 6 ust. 1. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy gminy mają kompetencje do określenia w drodze uchwały, górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1, a więc za odbieranie odpadów komunalnych, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Natomiast, jak wynika z przepisu art. 6 ust. 4a ustawy, rada gminy określając stawki tych opłat może stosować zróżnicowane stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. A zatem, treścią uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 6 ust. 2 ustawy, jest ustalenie zawsze górnych stawek opłat. Oznacza to, że do ustalenia stawek opłat za usługi wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 3b uprawniona jest jedynie gmina, przy czym wysokość tych stawek może zostać ustalona w zależności od tego jak odpady są transportowane, bowiem rada gminy określając stawki opłat może je różnicować w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz od odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych – art. 6 ust 4a ustawy, a więc kompetencja rady gminy niewątpliwie sprowadzać się będzie do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że określenie to powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną. Natomiast, w świetle powołanych regulacji art. 5 i 6 ustawy nie można od właścicieli nieruchomości, oprócz górnych stawek opłat za odbieranie odpadów komunalnych, pobierać jeszcze innych opłat, np. za transportowanie lub przyjęcie odpadów na składowisko, ustalanych przez podmiot świadczący usługę. Warto zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 7 pkt 2 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) w decyzji ustala wysokość opłat wyliczonych "z zastosowaniem stawek, o których mowa w art. 6 ust. 2", a zatem odesłanie do w art. 6 ust 7 pkt 2 do art. 6 ust. 2 nie może oznaczać nic innego jak nakaz stosowania górnych stawek uchwalonych przez gminę, bez dodatków ustalanych przez inne podmioty. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że Rada Miejska w Wołczynie w zaskarżonej uchwale, w sposób sprzeczny z zakresem upoważnienia ustawowego z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyjęła, iż górna stawki opłat za wywóz nieczystości stałych nietypowych i wywóz nieczystości płynnych mogą być powiększone o dodatek za każdy kilometr przejazdu pojazdu poza granice administracyjne miasta Wołczyn ustalany przez podmiot wykonujący usługę, jak również bez podstawy prawnej wprowadziła opłatę za przyjęcie odpadów komunalnych na składowisko. Powtórzyć przyjdzie, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 6 ust. 2 ustawy, który stanowi upoważnienie do wydania zaskarżonej uchwały. Słuszne jest odniesienie się w skardze do poglądów doktryny i orzecznictwa dotyczących nakazu ścisłej wykładni norm kompetencyjnych, a także zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz stosowania analogii. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Artykuł 6 ust 2 ustawy pozwalał jedynie na uchwalenie przez radę gminy górnych stawek opłat za usługi określone w przepisach, stąd regulacje wprowadzone w zaskarżonej uchwale wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego należało uznać za sprzeczne z prawem. Jednocześnie Sąd uznał, iż nowelizacja zaskarżonej uchwały jako przepisu prawa miejscowego, została dokonana z naruszeniem zasad techniki prawodawczej – § 85 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym pierwszemu artykułowi uchwały zmieniającej albo przepisowi zmieniającemu zamieszczanemu w innej uchwale nadaje się brzmienie: "W ustawie ..... (tytuł uchwały) wprowadza się następujące zmiany: .....", tymczasem Rada Miejska w Wołczynie przepis §1 przedmiotowej uchwały rozpoczęła od wyrażenia: § 1 otrzymuje brzmienie, czym naruszono zasady nowelizacji aktów prawa miejscowego. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.