I OSK 1898/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 717/07 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 717/07 oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] stycznia 1951 r. nie przyznające prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości będącej własnością komunalną, to jest w części działki ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że koniecznym warunkiem do skutecznego złożenia wniosku w trybie wskazanym w przepisach dekretu warszawskiego było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie Gminy m.st. Warszawy. W niniejszej sprawie wykazane zostało, że wniosek o przyznanie prawa do gruntu nie został złożony w terminie. Objęcie gruntu przy ul. [...] w W. w posiadanie Gminy nastąpiło 16 sierpnia 1948 r., co potwierdza treść pkt. 10 ogłoszenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 z 1948 r., wobec czego wskazany w dekrecie z 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy termin do złożenia przez dawnego właściciela nieruchomości wniosku o przyznanie mu prawa własności czasowej do jej gruntu upłynął 16 lutego 1949 r. Ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie Gminy odnosiło się do nieruchomości ozn. nr hip. [...], będącej własnością Z. J. jak i nieruchomości o nr hip. [...], która znajdowała się wg inwentaryzacji zniszczeń BOS z lat 1945-1946 także pod adresem [...]. Punkt 10 obejmował swym zasięgiem nieruchomości położone przy ul. [...] pomiędzy ulicami C. i F. Wniosek Z. J. wpłynął do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie 23 marca 1949 r. i został zarejestrowany pod nr [...]. Z. J. miał świadomość wniesienia wniosku z uchybieniem dekretowego terminu, o czym świadczy fakt złożenia kolejnego wniosku o przywrócenie terminu. Orzeczenie z dnia [...] stycznia 1951 r. bezspornie dotyczyło nieruchomości stanowiącej własność Z. J., oznaczonej nr hip. [...], położonej przy ul. [...]. W myśl § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie w tym przedmiocie co było warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę. Organ podkreślił, że wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ złożono go z uchybieniem terminu, będącego terminem prawa materialnego, a więc prekluzyjnego, którego upłynięcie powoduje wygaśnięcie roszczenia. Termin prawa materialnego (prekluzyjny) nie podlega przywróceniu przez żaden organ administracji ani też sąd. Organ wskazał, że nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku Z. J. na podstawie przepisów Uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r., w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (MP nr 6, poz. 18) ponieważ uchwała ta nie znajdowała oparcia w ustawie a więc nie była aktem zawierającym przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...], wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego T. M. działający w imieniu własnym oraz J. M. i K. C. jako następców prawnych Z. J. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 9 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie co najmniej tej, czy w dacie dokonywania komunalizacji dekretowej (data uchwały o objęciu nieruchomości hip. [...] w posiadanie przez Gminę Warszawa) działki dziś o nr ew. [...] działka ta była działką zabudowaną, której zabudowa dopiero po przejęciu w posiadanie przez Gminę Warszawa ulega likwidacji oraz naruszenie prawa materialnego, a mianowicie nierozważenie, że w przypadku ustalenia, iż działka [...] była zabudowana, a wniosek Z. J. do chwili obecnej nie został rozpatrzony, to w odniesieniu do wniosku Z. J. znajduje zastosowanie art. 214 ustawy o gospodarce gruntami. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że orzeczeniem administracyjnym z dnia 17 marca 1950 r. odmówiono Z. J. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, a orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1951 r. nie przyznano własności czasowej tej nieruchomości z uwagi na niezłożenie wniosku w terminie. Od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1951 r. odwołanie złożył Z. J. i odwołanie to zostało przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie przesłane przy piśmie przewodnim z dnia 15 lutego 1951 r. do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Pomimo poszukiwań udało się odnaleźć jedynie nie podpisaną za organ kopię rozstrzygnięcia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 5 czerwca 1951 r., kierowaną do akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącego, że rozpoznanie wniosku dekretowego - spóźnionego, czego skarżący nie kwestionuje, winno się odbyć z uwzględnieniem uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz. 18). W chwili orzekania przez organ drugiej instancji uchwała ta już formalnie nie obowiązywała, gdyż na podstawie art. 75 ust 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych uprawnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) wydane zostało Obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, zarządzeń i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M.P. nr 47, poz. 782), które w części I załącznika "Uchwały Rady Ministrów" w pkt 2 wymienia powołaną uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie. Jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku przyjmowano, że podstawę prawną decyzji administracyjnych mogą stanowić wyłącznie ustawy i wydane na ich podstawie akty wykonawcze, zaś uchwała nr 11 wydana była bez upoważnienia ustawowego. W dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), która w art. 214 i 215 odnosi się również do roszczeń byłych właścicieli gruntów warszawskich przejętych na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przepisy te przewidują wyjątki od zasady, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 22, poz. 99), to jest z dniem 1 sierpnia 1985 r. wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty i budynki na podstawie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przesłanką uprawnień przewidzianych w przepisach art. 214 i 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jest to, zatem zupełnie inne uprawnienie, które miało złagodzić skutki działania dekretu. Ten różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem winny być one rozpatrywane w odrębnych postępowaniach. W takim wypadku sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o dodanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide; uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98; ONSA z 1999 r. nr 1, poz. 14). T. M. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 214, 215 i 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tych przepisów i ich niestosowanie do stanu faktycznego, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza wywodami niedotyczącymi wskazanych wyżej przepisów strona podniosła, że chyba błędnie Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., gdyż w tej uchwale zapoczątkowano tendencję, gdzie stwierdza się w odniesieniu do art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że "omawiany przepis podaje tylko koniec terminu określając go na dzień 31 grudnia 1988 r. – w jakim poprzedni właściciele (następcy prawni) musieli złożyć wniosek o oddanie gruntu podlegającego przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. w użytkowanie wieczyste. Każdy zatem wniosek złożony przez uprawniony podmiot przed upływem tego terminu a nierozpoznany przez organ administracji publicznej do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega rozpoznaniu na podstawie cytowanego art. 214 tej ustawy." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione bowiem w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 214, 215 i 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przez błędną wykładnię i ich niezastosowanie do stanu faktycznego, nie znajdują uzasadnienia w sprawie. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte, jak wynika z prawidłowych ustaleń Wojewódzkiego Sądu, wnioskiem Z. J., który wpłynął 23 marca 1949 r. do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oraz o przywrócenie terminu do złożenia tegoż wniosku, stosownie do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 79 - zwanego dalej dekretem o gruntach warszawskich). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tegoż dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu organ administracyjny pierwszej instancji orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1951 r. powołując się na upływ – wskazanego w cytowanym przepisie – sześciomiesięcznego terminu, oraz na orzeczenie odmawiające jego przywrócenia, nie uwzględnił wniosku poprzednika wnoszącego skargę kasacyjną o przyznanie własności czasowej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wskazany w dekrecie sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa własności czasowej - użytkowania wieczystego (uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 – ONSA 1997, z.2, poz. 56). Za trafne należy zatem uznać ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi do złożonego w dniu 23 marca 1949 r. wniosku poprzednika wnoszącego skargę kasacyjną o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy w trybie dekretowym, nie mogła znaleźć zastosowania uchwała Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 Nr 11 w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, na co wskazał już Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98 (ONSA 1999 r., z. 1, poz. 14), że uchwała Rady Ministrów jest samoistnym aktem prawnym wydanym bez upoważnienia ustawowego. Zatem – wbrew stanowisku skarżącego – uchwała ta, po pierwsze nie mogła stanowić o przedłużeniu sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich, po drugie ustanawiała ona samodzielny termin – odrębny od terminu określonego w art. 7 ust. 1 tego dekretu, po trzecie skarżący nie twierdził i nie twierdzi, aby po wejściu w życie tej Uchwały oraz na jej podstawie został zgłoszony - w terminie określonym w § 3 ust. 1 tej Uchwały tj. w okresie od dnia 1 lutego 1965 r. do dnia 1 sierpnia 1965 r. – wniosek o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie można podzielić powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, że z uwagi na odmowę przyznania własności czasowej, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. jej art. 214 i 215 w zw. z art. 233. Zgodnie ze wskazanym art. 214 ust. 1 tejże ustawy, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu o gruntach warszawskich, wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Termin ten związany jest z art. 82 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczy wniosku o jakim była mowa w tym przepisie, a nie z przepisami powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o gruntach warszawskich i nie dotyczy wniosku o jakim mowa w art. 7 tego dekretu. To samo odnosi się do art. 215 oraz art. 233 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nawiązują do art. 83 poprzedniej ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami a poprzez art. 87 i art. 89 tej ustawy także do odpowiednich zakresowo przepisów ustaw wymienionych w art. 89 pkt 3, 5 i 6 tej ustawy, natomiast nie obejmują niezakończonych spraw z wniosków złożonych na podstawie cytowanego dekretu z 1945 r. o gruntach warszawskich, które nadal podlegają zakończeniu na podstawie tego dekretu. Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oparte na prawidłowej interpretacji powyższych przepisów oraz na prawidłowym rozumieniu cytowanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98, zgodnie z którym przesłanką uprawnień przewidzianych w art. 214 i 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 powołanego dekretu o gruntach warszawskich. Jest to bowiem zupełnie inne uprawnienie, którego celem było złagodzenie skutków działania dekretu. Stąd ten odmienny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich powoduje, iż sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub odszkodowanie w trybie dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach adminstracyjnych. W związku z tym, powoływanie się w toku postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, których przedmiotem jest wniosek złożony w trybie dekretu o gruntach warszawskich, na uprawnienia wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie znajduje uzasadnienia, jest właśnie bezprzedmiotowe. Za błędne zatem należy uznać stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż w świetle art. 214 i art. 215 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, każdy wniosek złożony przez uprawniony podmiot przed dniem 31 grudnia 1988 r. a nie rozpoznany przez organ do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlega rozpoznaniu na podstawie art. 214 lub art. 215 tej ustawy. Jest to nietrafne odczytanie istoty cytowanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98, która dotyczyła nierozpoznanego wniosku złożonego na podstawie powołanej Uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r., a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.