II GSK 338/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie: del. WSA Magdalena Bosakirska NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1415/06 w sprawie ze skargi H.S. – P.H.-U. "S." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., 2. zasądza od H.S. – P.H.-U. "S." na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę 190 zł (słownie: sto dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną w oparciu o ustalenia kontroli drogowej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy tego organu, nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 11.000 zł., która obejmowała kwotę: - 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji (lp. 1.1.1 zał. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), bowiem skarżący nie spełnił warunków do określenia przewozu, jako niezarobkowego przewozu na potrzeby własne, a zatem wykonywany transport wymagał uzyskania przez przedsiębiorcę licencji (art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), - 3.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym) w związku z naruszeniem art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2006 r., która następnie została zaskarżona przez H.S. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Rozpoznając skargę Sąd I instancji uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej, co skutkowało również naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd I instancji wskazał, że przepisy art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 93 ust. 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym przewidują - odnośnie wydawania decyzji w pierwszej instancji - iż uprawnieni do kontroli funkcjonariusze organów celnych mają prawo nałożyć karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, która jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli. W myśl natomiast przepisu art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył. Sąd I instancji podkreślił następnie, że właściwość organów celnych, określona w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm., zwanej dalej Prawem celnym) dotyczy postępowania celnego – dyrektor izby celnej jest równocześnie organem pierwszej instancji oraz organem odwoławczym od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji. Podobnie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w art. 13 § 1 pkt 2c przewiduje, że dyrektor izby celnej jest organem odwoławczym od decyzji wydanej przez ten organ w pierwszej instancji. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, nie ma podstaw do zakwalifikowania postępowania w sprawach objętych regulacją ustawy o transporcie drogowym, jako postępowania celnego, mimo iż do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, uprawnieni są również funkcjonariusze organów celnych. Z uwagi na treść przepisu art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, organem odwoławczym nie może być bowiem organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Sąd I instancji zauważył, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają bliższych wskazań dotyczących właściwości instancyjnej, a zatem poddał analizie przepisy regulujące ustrój organów administracji celnej i stwierdził, że przepisy ustrojowe doprecyzowują regulację art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym w tym zakresie, że zgodnie z art. 1b pkt 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 156 z 2004 r., poz. 1641 ze zm., zwanej dalej ustawą o Służbie Celnej), dyrektor izby celnej jest organem, do którego przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelnika urzędu celnego. Przepisy ustrojowe określają ponadto, jaki minister sprawuje nadzór w sprawach, w których właściwe są organy celne, co zauważył Sąd z uwagi na treść art. 17 pkt 3 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że ustawa o Służbie Celnej nie zawiera natomiast przepisu wskazującego organ, do którego miałoby przysługiwać odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zasadnym jest zastosowanie takiej wykładni przepisu art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 93 ust. 1 i 1 a ustawy o transporcie drogowym, która w zakresie określenia "organów celnych" uprawnionych do wydania decyzji w pierwszej instancji, uwzględnia obowiązujące unormowanie postępowania odwoławczego w sprawach objętych regulacją ustawy o transporcie drogowym. Mając to na uwadze, Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. II W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, art. 69 ust. 1 pkt 2 Prawa celnego oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że zarówno przepis art. 127 § 2 k.p.a., jak i przepis art. 220 § 2 Ordynacji podatkowej, jako organ odwoławczy określają organ "wyższego stopnia". Z ustawy o przekształceniach w administracji celnej, ani z innych aktów regulujących strukturę organizacyjną, kompetencje i zadania administracji celnej nie wynika, że minister właściwy ds. finansów publicznych jest organem odwoławczym (czy nadrzędnym) w stosunku do dyrektora izby celnej, jako organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego organu, w zakresie administracji celnej art. 17 ust. 3 k.p.a. należy stosować w związku z art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 1a pkt 1, art. 1b pkt 2 ustawy o Służbie Celnej oraz w związku z przepisami Prawa celnego. Z treści art. 69 ust. 1 pkt 3 Prawa celnego wynika, że w sprawach celnych minister właściwy do spraw finansów publicznych jest organem odwoławczym od decyzji wydanych przez siebie w pierwszej instancji oraz decyzji, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W każdej innej sprawie celnej, zakończonej przez naczelnika urzędu celnego lub dyrektora izby celnej organem odwoławczym jest dyrektor izby celnej. Podobnie została określona właściwość organów celnych w sprawach podatkowych (art. 13 § 1 pkt 2 lit. a i c Ordynacji podatkowej). Zauważył też, że organami wyższego stopnia (nadrzędnymi) są organy odwoławcze (art. 69 ust. 2 Prawa celnego i art. 13 § 3 Ordynacji podatkowej). Wskazując na powyższe przepisy skarżący organ stwierdził, że organem odwoławczym od decyzji w zakresie naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, wydanych przez funkcjonariuszy celnych działających z upoważnienia dyrektora izby celnej, jest dyrektor izby celnej. Skoro w przepisie art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, który jest odrębną regulacją w stosunku do art. 17 k.p.a., brak jest odniesienia do właściwego ministra, to należy uznać, iż nie ma organu nadrzędnego nad dyrektorem izby celnej, który mógłby rozpatrzyć odwołanie od decyzji wydanej w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy izby celnej, a zatem odwołanie rozpatruje dyrektor izby celnej. Skarżący organ powołując się na treść przepisu art. 153 p.p.s.a. stwierdził, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wskazał, który organ jest organem odwoławczym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej w sprawach z zakresu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, nie wskazał natomiast, jakie przepisy prawne powinny być zastosowane, lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania prezentując swoje stanowisko w sprawie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV p.p.s.a. obowiązuje zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., stanowiącym zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Tylko wówczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi zaistnienie jednej z przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jest uprawniony i zobowiązany do wyjścia poza granice zakreślone skargą kasacyjną. Żaden inny przepis ustawy procesowej nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uprawnienia do kontrolowania orzeczenia poza obszarem wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Konsekwentnie do zasady wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wprowadził dla skargi kasacyjnej dodatkowe wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., których dochowanie ma zapewnić precyzyjne zakreślenie granic i podstaw zaskarżenia. O ile zatem w postępowaniu przed sądem I instancji generalną zasadą jest zasada niezwiązania sądu granicami skargi, ograniczona jedynie zakazem reformationis in peius, to w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej, wyłączona tylko w sytuacji nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Te zasadnicze różnice w regulacjach dotyczących postępowań przed sądem administracyjnym I i II instancji muszą być uwzględnione przy stosowaniu art. 193 p.p.s.a. Przepis ten, w zakresie istotnym dla dalszych wywodów stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Skoro więc istnieje przepis szczególny regulujący tę kwestię, to art. 193 p.p.s.a. a contrario nie pozwala na zastosowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 134 p.p.s.a., który w § 1 wprowadza regułę niezwiązania sądu granicami skargi, a w § 2 ogranicza ją zakazem reformationis in peius i określa wyjątek od tego zakazu. Dotychczasowe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do możliwości stosowania w postępowaniu kasacyjnym przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. związane są z tym, że w sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej wydanej w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji tego samego organu w sprawie nałożenia kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne wniesione przez organ w wyrokach z dnia 17 czerwca 2008 r. o sygn. akt II GSK 166/08 i II GSK 183/08 uchylił zaskarżone orzeczenia Sądu I instancji i stwierdził nieważność zarówno zaskarżonych decyzji, jak i poprzedzających je decyzji Dyrektora Izby Celnej. W uzasadnieniach obydwu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako podstawę rozstrzygnięć art. 156 § 1 pkt 1k.p.a. w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela z przyczyn wcześniej naprowadzonych poglądu o istnieniu podstaw prawnych do orzekania poza granicami skargi kasacyjnej w przypadkach innych, niż wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przechodząc od oceny zasadności podstaw skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie należy rozpoznać zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poszerzony w uzasadnieniu o art. 153 p.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku stanowiąc w ostatnim zdaniu, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Trafne powiązanie przez stronę skarżącą obydwu tych przepisów ukazuje, jak istotną rolą dla przyszłego postępowania administracyjnego mają zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także ewentualne postępowania sądowoadministracyjne. Dlatego też i wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu musi być zredagowana w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Rację ma strona skarżąca twierdząc, że obowiązkiem sądu jest wskazanie, jakie przepisy prawne powinny być zastosowane, lub "jaka powinna być interpretacja, aby rozstrzygniecie organu mogło być uznane za zgodne prawem". Nadto, co istotne z punktu widzenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uzasadnienie Sądu I instancji musi być tak zredagowane, aby pozwalało na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej co skutkowało również naruszeniem zasady dwuinstancyjności i stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Analizując przepisy ustawy Prawo celne i przepisy Ordynacji podatkowej Sąd I instancji doszedł do trafnego wniosku, że nie mogą mieć one zastosowania w sprawach objętych regulacją ustawy o transporcie drogowym. Następnie Sąd omówił uregulowania zawarte w ustawie o Służbie Celnej konkludując, że brak w niej przepisu wskazującego organ, do którego miałoby przysługiwać odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej. Po przeprowadzeniu takiego wywodu, Sąd cytując treść art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, wskazał na konieczność takiej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 93 ust.1 i 1 a ustawy o transporcie drogowym, "która w zakresie określenia organów celnych uprawnionych do wydania decyzji w pierwszej instancji, uwzględnia obowiązujące unormowanie postępowania odwoławczego w sprawach objętych regulacją ustawy o transporcie drogowym". Prezentując taki pogląd Sąd I instancji nie przesądził, który organ jest właściwy do rozpoznania odwołania, a powołanie się na bliżej niesprecyzowane przepisy ustrojowe, "określające, jaki minister sprawuje nadzór" jest niewystarczające do uznania, że Sąd wypełnił obowiązek wynikający z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że mimo braku wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Sąd I instancji uznał, że decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozważając właściwość organów celnych w sprawach uregulowanych w ustawie o transporcie drogowym Sąd I instancji ograniczył w istocie wywód prawny do wskazania przepisów, które w sprawie nie mogły mieć zastosowania. Pominął natomiast tę regulację ustawową, która wprost wskazuje na właściwość organów celnych, a mianowicie art. 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872). W myśl tego przepisu indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Z naprowadzonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast niezasadny jest zarzut postawiony w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten pozostaje zresztą w sprzeczności z zarzutem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż twierdząc skutecznie, że Sąd nie wskazał przepisów, które określają organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji dyrektora izby celnej, jednocześnie kasator zarzuca Sądowi I instancji, iż ten dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego uznając, że organem odwoławczym jest Minister Finansów. Takiej tezy nie można jednoznacznie wysnuć z uzasadnienia kontrolowanego wyroku. W omawianym zarzucie strona skarżąca prezentuje nadto pogląd, że "organem odwoławczym od decyzji w zakresie naruszeń przepisów o transporcie drogowym, wydanych przez funkcjonariuszy celnych działających z upoważnienia dyrektora izby celnej jest dyrektor izby celnej". W świetle zacytowanej uprzednio treści art. 6 ustawy o administracji rządowej w województwie pogląd ten należy uznać za błędny. Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia części kosztów. Stosując zasadę słuszności wyrażoną w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę z urzędu zarówno to, że treść skargi kasacyjnej jest tożsama ze skargami kasacyjnymi wniesionymi w sprawach o sygn. akt II GSK 183/08 i II GSK 166/08, a zatem nie wymagała dodatkowego nakładu pracy ze strony pełnomocnika kasatora, jak i to, że na skutek wad w działaniu organu, organ ten przyczynił się do powstania kosztów, których zwrotu domagał się w skardze kasacyjnej.