II OSK 522/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2007 r. sygn. akt III SA/Gl 712/04 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego (zameldowania) oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 10 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] maja 2004 r. w przedmiocie zameldowania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z 18 lipca 2002 r. P. D. wystąpił o zameldowanie w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...]. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. Prezydent Miasta Katowice orzekł o zameldowaniu P. D. na pobyt stały pod wymienionym powyżej adresem stwierdzając, że wnioskodawca spełnił warunek wydania decyzji zgodnej ze złożonym żądaniem, którym jest faktyczne zamieszkiwanie pod adresem podanym we wniosku meldunkowym. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez J. M., będącego współwłaścicielem budynku przy ul [...], Wojewoda Śląski decyzją z [...] maja 2004 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 47 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 87, poz. 960 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne potwierdziło, iż P. D., będący współwłaścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], zamieszkiwał w lokalu nr [...]. Zameldowanie osoby na pobyt stały w określonym lokalu uzależnione jest od spełnienia przesłanki faktycznego zamieszkiwania w takim lokalu. Przesłanka ta w rozpoznawanej sprawie została spełniona, w związku z czym brak było podstaw, by złożony wniosek w przedmiocie zameldowania mógł zostać rozpatrzony negatywnie. Według Wojewody Śląskiego, legalność zajęcia lokalu mieszkalnego przez jednego ze współwłaścicieli budynku nie podlega kognicji organów administracji publicznej. Spór w tej kwestii może rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny. Oddalając skargę J. M. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. Nr 78, poz. 716) była utrata mocy obowiązującej art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tj. przepisu nakazującego osobie ubiegającej się o stałe zameldowanie pod określonym adresem wykazanie się prawem do przebywania w lokalu, w którym miało nastąpić zameldowanie. W konsekwencji przesłanką konieczną do zameldowania w lokalu stał się jedynie faktyczny pobyt w lokalu z zamiarem stałego w nim zamieszkania. Celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Zatem wpis w ewidencji winien rejestrować stany faktyczne, a nie stany prawne. Wpis meldunkowy nie jest źródłem uprawnienia do przebywania w lokalu, nie rozstrzyga o tym uprawnieniu, nie rozstrzyga sporów o własność bądź współwłasność lokalu, o to, kto i w jakiej formie ma ponosić koszty utrzymania lokalu. Zgodnie z nowelizacją ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dokonaną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887) i uwzględnioną w kontrolowanym postępowaniu, przy dopełnianiu obowiązku meldunkowego należy przedstawić dowód osobisty, a w uzasadnionych przypadkach - inny dokument pozwalający na ustalenie tożsamości oraz przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument poświadczający tytuł prawny do lokalu. Według Sądu, w świetle ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania w nim, bez konieczności legitymowania się dokumentem uprawniającym do tego. To konsekwencja charakteru i istoty czynności zameldowania wyłącznie jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby (art. 1 ust. 2 ustawy). Ta przesłanka warunkowała zameldowanie P. D. w K. przy ul [...] w lokalu nr [...] zarówno w momencie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji, jaki i przez organ odwoławczy. Sam fakt zamieszkania przez niego w spornym lokalu został prawidłowo ustalony przez organy obu instancji i przyznany także przez skarżącego, który stwierdził, iż P. D. zajął lokal bez jego zgody. Nie mógł podlegać uwzględnieniu zgłoszony w skardze zarzut nierozważenia przez Wojewodę Śląskiego kwestii własnościowych, albowiem - jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny - celem ewidencji jest jedynie rejestrowanie stanów faktycznych. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygania sporów o własność pomiędzy współwłaścicielami, spadkobiercami, jak również pomiędzy właścicielem, a osobą, która ogranicza go w wykonywaniu własności. Fakt zameldowania P. D. w lokalu nr [...] nie przesądza o jego prawie do tego lokalu. Według Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że kwestia numeracji mieszkań, jak również zmiany sposobu użytkowania lokalu nie jest przesłanką, od której uzależniona jest możliwość zameldowania osoby pod konkretnym adresem. Ocena powyższa - jak podał Sąd - nawiązuje do prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, zgodnie z którym nie jest rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności dokonywanie oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego i uzależnianie od tej oceny możliwości zameldowania (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z 19 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 1693/00). Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. M., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione ustawowe przesłanki do zameldowania P. D. w lokalu nr [...] w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedstawił potwierdzenia pobytu w lokalu podpisanego przez wszystkich współwłaścicieli, - naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy na mocy powołanego przepisu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem (w formie błędnego zastosowania) art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył w rozstrzyganej sprawie, iż poza przesłanką odnoszącą się do faktycznego przebywania w lokalu, podstawą zameldowania w myśl art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest przedstawienie potwierdzenia pobytu w lokalu dokonane przez właściciela. W tym przypadku, potwierdzenie przebywania w lokalu P. D. powinno było zostać dokonane przez wszystkich współwłaścicieli lokalu. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, w oparciu o które według skarżącego można przyjmować, że niedopuszczalne jest dokonanie zameldowania współwłaściciela w lokalu mieszkalnym, odnośnie do którego wnioskujący o zameldowanie pozostaje w sporze z innym współwłaścicielem (uchwała SN z 11.02.1993 r., sygn. III AZP 28/92, OSNC 1993/7-8/117; wyrok NSA z 16.10.2000 r., sygn. V SA 1793/00; wyrok NSA z 24.01.1990 r., sygn. SA/Gd 1346/89, OSP 1991/9/216). W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. D. - uczestnik postępowania zawarł obszerne wyjaśnienia odnoszące się do stosunków panujących pomiędzy współwłaścicielami spornej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ograniczyła się z tego względu do rozważenia zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie mógł być potraktowany jako usprawiedliwiony, albowiem nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że w niniejszej sprawie organy orzekające (a za nimi Sąd I instancji) nie zauważyły, iż nie zachodziły ustawowe przesłanki do zameldowania P. D. w lokalu nr [...] z tego powodu, że wnioskodawca nie przedstawił potwierdzenia pobytu w lokalu podpisanego przez wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak formułowany zarzut nie uwzględnia bowiem faktu, że podstawą zameldowania na pobyt stały określonej osoby w danym lokalu jest zamieszkiwanie osoby zgłaszanej w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem. Oznacza to, że tylko ta przesłanka lub a contrario wykazany jej brak może stanowić uzasadniony powód dokonania zameldowania osoby zgłaszającej stosowny wniosek albo też odmowy rozpoznania wniosku meldunkowego zgodnie z zawartym w nim żądaniem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu obecnie obowiązującym za ugruntowane należy traktować stanowisko, zgodnie z którym brak potwierdzenia pobytu określonej osoby przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, czy też brak jego zgody na zameldowanie tej osoby w lokalu oraz brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny tego podmiotu do lokalu nie uniemożliwiają zameldowania osoby, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej potwierdzi fakt jej zamieszkiwania w lokalu, odnośnie do którego czynność meldunkowa ma zostać dokonana (por. wyrok NSA z 16.12.20008 r., sygn. II OSK 1625/07). Ocena powyższa, jak się wskazuje, jest konsekwencją charakteru i istoty zameldowania jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby, co wynika z art. 1 ust. 2 ustawy. Według art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Z faktu samego zameldowania nie mogą zatem wypływać żadne uprawnienia, mogące ograniczać prawa podmiotu, który dysponuje prawem do tego lokalu. W rozpoznawanej sprawie, postępowanie dowodowe wykazało, że P. D. faktycznie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...]. Okoliczność powyższa, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, powinna być traktowana jako w zasadzie niesprzeczna, jeżeli się zważy, że nawet skarżący swoją argumentacją zgłaszaną w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym starał się obalić nie tyle zamieszkiwanie P. D. w lokalu nr [...], co fakt niewyrażenia zgodny na zamieszkiwanie przez wnioskodawcę w spornym lokalu przez wszystkich współwłaścieli budynku przy ul. [...]. Należy podkreślić, że z punktu widzenia celów ewidencji ludności warunek legitymowania się prawem do lokalu przez osobę dopełniającą zameldowania stracił na znaczeniu na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., sygn. akt K. 20/01. Jako całkowicie nietrafne odrzucić w związku z tym należało powołanie się w skardze kasacyjnej na orzecznictwo sądowe (w tym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego) pochodzące sprzed 2002 r., które siłą rzeczy nie mogło uwzględniać ocen prawnych zawartych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skoro odnosiło się do stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego zwolniony jest z rozważenia czy zachodzą przesłanki do postawienia Sądowi I instancji zarzutu wskazującego na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, że doszło do niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu nakazującego stwierdzić nieważność decyzji objętej kontrolą sądową oparta jest bowiem na ustaleniu, iż decyzja ta podjęta została z naruszeniem prawa w stopniu rażącym. Prawidłowość podstawy prawnomaterialnej decyzji czyni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. automatycznie nieuprawnionym i zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odniesienia się do niego w inny sposób, aniżeli przedstawienie przyczyn, z powodu których Sąd nie stwierdził w sprawie zarzucanego naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.