II OSK 1787/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1084/07 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2007 r. uchylił zaskarżoną przez D. M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r., zn. [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] maja 2004 r. D. M., J. Ł. i K. Ł. zawarli warunkową umowę sprzedaży m. in. działek nr [...] oraz nr [...] położonych w K. W. w gminie Nieporęt. Na podstawie tej umowy D. M. sprzedał powyższe działki pod warunkiem, że Agencja Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w Warszawie nie wykona prawa pierwokupu przysługującego jej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592). W dniu 9 lipca 2004 r. weszły w życie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt - część II uchwalone uchwałą Rady Gminy Nieporęt nr 15/XXIII/04 z dnia 1 kwietnia 2004 r., a przeniesienie własności powyżej wskazanych działek na rzecz J. Ł. oraz K. Ł. nastąpiło w drodze zawartej w dniu [...] stycznia 2005 r. umowy przenoszącej własność. Wójt Gminy Nieporęt decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., zn. [...] ustalił jednorazową opłatę w kwocie 1873,60 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt -część II oraz sprzedażą tej nieruchomości przez D. M. J. Ł. oraz K. Ł. i zobowiązując sprzedającego do jej uiszczenia. D. M. odwołał się od powyższej decyzji, podkreślając, iż pismem z dnia 7 kwietnia 2004 r. Urząd Gminy Nieporęt, poinformował go, że działki położone w Kątach Węgierskich nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto, że w dniu [...] maja 2004 r. przestał być właścicielem działek nr [...] oraz nr [...], zaś zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nieporęt - część II weszła w życie dopiero w dniu 9 lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2007 r. zn. [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podnosząc, że spełnione zostały warunki do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości ustalonej przez organ pierwszej instancji i obciążenia nią D. M.. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł D. M.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, gdyż nie jest on związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. D. M. w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Nieporęt z dnia [...] lutego 2007 r. sformułował dwa zarzuty. Pierwszy, że w datowanym na dzień 7 kwietnia 2004 r. piśmie Urzędu Gminy Nieporęt poinformowano go, że działki położone w K. W. w gminie N. nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Drugi zarzut dotyczył faktu, że jego zdaniem w dniu [...] maja 2004 r. przestał być właścicielem działek nr [...] oraz nr [...] z uwagi na ich sprzedaż. Organ odwoławczy odniósł się jedynie do drugiego zarzutu wyjaśniając zasadnie, że własność wyż. wym. działek przeszła na nabywców dopiero z dniem [...] stycznia 2005 r., gdy zawarto w formie aktu notarialnego umowę przenoszącą własność. Organ drugiej instancji nie odniósł się jednak do pierwszego z podniesionych w odwołaniu zarzutów. W istocie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wyjaśniło, czy przedmiotowe działki były objęte planem zagospodarowania przestrzennego i czy istotnie doszło do skutecznej zmiany tego planu. Organ odwoławczy pominął więc mającą zasadnicze znaczenie w sprawie kwestię, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 kpa. Odrębnie Sąd zauważył, że D. M., po otrzymaniu pisma Urzędu Gminy Nieporęt z dnia 7 kwietnia 2004 r. oraz pisma datowanego na dzień 2 kwietnia 2004 r., w których poinformowano go, że działki położone w K. W. w gminie N. nie są objęte żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, działał - odnośnie decydowaniu o przyszłości przedmiotowych działek - w zaufaniu do tych informacji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucono naruszenie w sposób istotny na wynik sprawy przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a w zw. z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt nieustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. do jednego z zarzutów odwołania mógł mieć – przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności sprawy – istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej wspomnianą decyzją Kolegium. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymieniony w nim katalog przesłanek uchylenia decyzji ma charakter zamknięty. Sąd powinien zatem wykazać, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji mogły wpłynąć na wynik sprawy – w sposób istotny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, a szczególnie nie dają podstaw do uznania, że w sprawie tej zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1pkt 1 lit c p.p.s.a. Nie można zgodzić się, jakoby działanie w zaufaniu do informacji udzielonej przez Urząd Gminy mogło wyłączyć ciążący na właściwym organie gminy obowiązek ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w razie nastąpienia okoliczności, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Powołanie się na zdezaktualizowaną, w wyniku upływu czasu, informację nie może skutkować możliwością odstąpienia od opłaty. Fakt, ze Kolegium nie ustosunkowało się do jednego z zarzutów odwołania stanowi uchybienie, które w świetle powyższego nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki do ustalenia renty planistycznej. Nie ustosunkowanie się do zarzutu spowodowane było wyłącznie przekonaniem, że okoliczności w nim podniesione pozostają bez wpływu na wynik zawisłego postępowania, co nie oznacza, że organ nie stał na straży praworządności, czy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać za zasadny zarzutu iż poinformowanie skarżącego , przed sprzedażą , iż jego działki nie są objęte żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie miało istotnego znaczenia dla sprawy i kwestie obowiązywania planu nie wymagały wyjaśnienia. Aby odnieść się do wskazanego zarzutu skargi kasacyjnej należy go rozważyć na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Do bezspornych okoliczności należy wystąpienie skarżącego D.M. do Urzędu Gminy, przed zamierzoną sprzedażą ,o udzielenie informacji co do przeznaczenia jego działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem noszącym datę 2 kwietnia 2004 r.nr [...] poinformowano skarżącego , że jego działki nie są objęte żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Informacja ta wprowadzała w błąd gdyż w dniu 1 kwietnia 2004 r. uchwałą Rady Gminy Nieporęt nr 15/XXIII/04 uchwalono zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt –część II, mające istotne znaczenie dla skarżącego. W zmienionym planie przeznaczenie jego działek zostało zmienione, z działek rolnych stały się działkami budowlanymi. Plan wprowadzony wskazaną uchwałą został ogłoszony w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i zaczął obowiązywać od dnia 9 lipca 2004 r. D.M. działając w oparciu o uzyskaną informację zawarł w dniu [...] maja 2004 r. warunkową umowę sprzedaży m.in. części działek , których przeznaczenie w planie zmieniono, pod warunkiem że Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w Warszawie nie skorzysta z prawa pierwokupu. Na podstawie tej umowy w dniu jej zawarcia otrzymał pełną kwotę należną z tytułu sprzedaży i upoważnił nabywców do reprezentowania go przy zawieraniu umowy przenoszącej własność. Agencja pismem z dnia 18 czerwca 2004 r. poinformowała że nie skorzysta z prawa pierwokupu a w dniu 24 stycznia 2005 r. została sporządzona ostateczna umowa przenosząca własność części działek skarżącego. W tej sytuacji zasadnie przyjął Sąd I instancji, że niewyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest częściowo błędne bo eksponuje niewyjaśnienie kwestii czy działki były objęte planem zagospodarowania i czy doszło do jego skutecznej zmiany w sytuacji gdy – we wskazanym stanie faktycznym - istotne znaczenie należy wiązać z niewyjaśnieniem innej kwestii, dla sprawy podstawowej .W sytuacji gdy skarżący zawierając warunkową umowę sprzedaży pozostawał w błędnym przekonaniu że przeznaczenie jego działek nie zostanie w najbliższym czasie zmienione ( gdyby poinformowano go zgodnie ze stanem faktycznym, że w uchwalonym już planie przeznaczenie działek jest zmienione i nowy plan zacznie wkrótce, po ogłoszeniu, obowiązywać to prawdopodobnie ta informacja miałaby wpływ na cenę sprzedaży lub na odstąpienie od tego zamiaru) i gdy już przy zawarciu umowy warunkowej skarżący otrzymał pełną cenę i upoważnił nabywców do reprezentowaniu go przy zawieraniu umowy przenoszącej własność - to działanie organu nakładające na niego, w związku z umową z dnia [...] stycznia 2005 r., opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w rażący sposób narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego(art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta ma swój wyraz w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącym iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Udzielenie niepełnej , wprowadzającej w błąd, informacji publicznej mającej dla skarżącego istotne znaczenie przy sprzedaży działek zdeterminowało jego działania . Wyprowadzanie z faktu podjęcia tych działań, w wyniku wprowadzenia w błąd, skutków prawnych dla skarżącego niekorzystnych narusza wskazaną zasadę. Formalistyczne podejście do rozstrzygnięcia sprawy, w tych szczególnych okolicznościach faktycznych, bez wyjaśnienia tej kwestii, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji należy uznać , że mimo częściowo błędnego uzasadnienia , zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)orzeczono jak w sentencji.