II OSK 107/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z o.o. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 508/07 odrzucające skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z o.o. w G. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wywożenia komunalnych osadów ściekowych postanawia oddalić skargę kasacyjną NSA/post. 1 - postanowienie ,,ogólne Postanowieniem z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 508/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółki z o.o. w G. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wywożenia komunalnych osadów ściekowych. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o których mowa w art. 52 § 3 tej ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Podano, że w niniejszej sprawie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącemu doręczona w dniu [...]. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu upłynął zatem z dniem [...]. Skarga została wniesiona dzień po terminie, bo w dniu [...], co wynika z dokonanej na skardze adnotacji urzędu o dacie jej złożenia. Sąd wskazał, że na jego polecenie organ wyjaśnił, iż przedmiotowa skarga została złożona bezpośrednio w jego sekretariacie. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 134 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, która to okoliczność powinna przez NSA zostać wzięta pod uwagę z urzędu. Wskazano, że akt wydany przez WIOŚ jest - wbrew nadanej mu nazwie - decyzją administracyjną. Auto skargi kasacyjnej stwierdził, że zarządzenie pokontrolne nie może służyć do nakładania na jego adresata jakiegokolwiek obowiązku. To może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, m.in. określonej w art. 12 ust. 4 pkt 1 u.i.o.ś., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stwierdzono ponadto, że decyzja WIOŚ została wydana w okolicznościach wskazujących na liczne uchybienia k.p.a. tj. art. 6, 8, 15, 9 oraz 107 § 1 zd. 2 k.p.a., 107 § 3, 108, oraz przepisów prawa materialnego. Znaczna część spośród tych uchybień powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazano, że skarżący nie kwestionuje faktu, że uruchomił tryb postępowania określony w art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. właściwy dla zarządzenia pokontrolnego. Z drugiej jednak strony, dwukrotnie został on wprowadzony w błąd przez WIOŚ co do sposobu odwołania się od decyzji WIOS (pouczenia zawarte w decyzji WIOŚ oraz w piśmie WIOS z dnia [...]). Zgodnie z dyspozycją art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zgodnie z poglądem doktryny "nawet (...) gdyby strona nie wniosła żądania sprostowania błędnego pouczenia (art. 111), nie ponosi wskutek zastosowania się do takiego pouczenia żadnej szkody" (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz. Warszawa 1996).Autor skargi kasacyjnej wskazał dalej na naruszenie przez Sąd I instancji: - art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.: nie nastąpiło "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu tego przepisu, ponieważ skarżący mylnie pouczony przez WIOŚ nie złożył odwołania od decyzji tego organu. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.: przepis ten obligował WSA do odrzucenia skargi, jeżeli jej wniesienie było niedopuszczalne "z innych przyczyn", a do takich niewątpliwie należy zaliczyć niewyczerpanie środków zaskarżenia, określonych w art. 52 p.p.s.a J. P. Tamo. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006) - art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji WIOŚ pomimo istnienia ku temu odpowiednich przesłanek z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 25.01.2005 r. w sprawie FSK 1624/2004 . Z ostrożności procesowej skarżący zwrócił uwagę na możliwość uznania przepisów 8, 9, 15, 107 § 1 zd. 2 i § 3 oraz 108 k.p.a. za podstawy kasacyjne. W tym kontekście wskazał na pogląd, zgodnie z którym "naruszenie przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, niezauważone przez wojewódzki sąd administracyjny, może być podniesione przez wskazanie w podstawie kasacyjnej odpowiedniego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej" (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006). W przedmiotowej sprawie tym przepisem byłby art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i również art. 135 p.p.s.a.). Naruszenie wyżej wymienionych przepisów p.p.s.a. oraz k.p.a. zdaniem skarżącego i istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WSA powtarza błędną interpretację stanu prawnego, dokonaną przez WIOŚ w pouczeniach tego organu skierowanych do Skarżącego, dotyczących sposobu zaskarżenia decyzji WIOŚ (dwa pierwsze akapity następujące po sformułowaniu: ,,Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:"). Wskazano w tym miejscu na uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 18.08.2004 r. w sprawie FSK 207/2004. Podano, że normatywną podstawę związania WIOŚ lub GIOŚ oceną prawną zawartą w uzasadnieniu orzeczenia NSA będzie tutaj art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. (zob. glosę Z. Kmieciaka do przedmiotowego orzeczenia, OSP 2005/2). Autor skargi kasacyjnej podał kontynuując, że ,,poddanie przez skarżącego przedmiotowej sprawy ocenie NSA, podyktowane jest daleko idącym skomplikowaniem zaistniałego stanu prawnego, którego rozstrzygnięcie być może będzie wymagało wykorzystania instytucji określonej w art. 187 p.p.s.a.". Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 1270 ze zm.) jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w rozumieniu powyższego przepisu. Stwierdził, że został mylnie pouczony przez WIOŚ i w związku z tym nie złożył odwołania od decyzji tego organu. Zdaniem NSA zarzut ten nie jest trafny. Wbrew bowiem zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom wydany w niniejszej sprawie akt nie jest decyzją administracyjną, lecz zarządzeniem pokontrolnym. Z reguł wykładni systemowej art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska tj. zestawienia treści pkt 1 i 2 ust. 1 powyższego artykułu wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania administracji. Z pkt 1 ust. 1 tego przepisu wynika, iż zarządzenie pokontrolne kierowane jest do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, a nie do tej jednostki organizacyjnej. Wynika z tego, że wydany w niniejszej sprawie akt (k. 92 akt WSA) jest zarządzeniem pokontrolnym. Akt ten bowiem kierowany jest do W. K., a więc kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej jaką jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G.. Ponadto, zgodnie z art. 12 u.o.i.o.ś decyzję administracyjną wydaje się w innym, niż zarządzenie pokontrolne stanie faktycznym. Zgodnie z art. 12 ust. 4 w/w ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska może upoważnić inspektora do wydania w trakcie kontroli decyzji w przedmiocie wstrzymania działalności powodującej naruszenie wymagań ochrony środowiska, jeżeli zachodzi bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo bezpośrednie zagrożenie zniszczenia środowiska w znacznych rozmiarach. Zarządzenie pokontrolne natomiast zostaje wydane w sytuacji, gdy określona działalność może być niebezpieczna dla środowiska. Jak wynika z treści wydanego w przedmiotowej sprawie aktu, zarządza się w nim ,,zaprzestanie wywożenia komunalnych osadów ściekowych z terenu Oczyszczalni Ścieków ,,[...]" w D. do czasu ponownego wykonania analiz osadu...". Oznacza to, ze działalność wywożenia komunalnych osadów ściekowych została w przedmiotowej sprawie wstrzymana jedynie czasowo do ponownego wykonania analiz osadu i ewentualnego stwierdzenia, czy przedmiotowa działalność wypełnia przesłanki z art. 12 ust. 4 pkt. 1 u.o.i.o.ś. Skoro zatem wydany w niniejszej sprawie akt nie jest decyzją, lecz zarządzeniem pokontrolnym to uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący powinien był skargę do sądu wnieść w trybie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 tej ustawy skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika natomiast z akt sprawy skarżący w przedmiotowej sprawie wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu powyższego trybu postępowania. Skoro zaskarżany akt nie jest decyzją administracyjną to również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za bezzasadne. Skoro przedmiotem zaskarżania był inny niż decyzja akt z zakresu administracji publicznej (zarządzenie pokontrolne) to prawidłowo ustalił Sąd I instancji, iż skarżący wniósł skargę z uchybieniem terminu. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.