IV SA/Gl 245/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant Starszy referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ż. działając z upoważnienia Starosty Powiatu Ż. na podstawie art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. na podstawie art. 155 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 203, poz. 1966) ustalił począwszy od dnia [...] r. miesięczną odpłatność za pobyt D. J. w Domu Pomocy Społecznej w Ż. w wysokości [...] % jej dochodu netto tj. [...] zł w miejsce odpłatności ustalonej decyzją nr [...] z dnia [...] r. Z motywów wskazanego orzeczenia wynikało, iż uzyskiwana przez stronę emerytura uległa waloryzacji począwszy od [...] r., zatem nastąpiła zmiana wysokości uzyskiwanego przez nią dochodu, a zatem konieczność ponownego ustalenia wysokości odpłatności za pobyt strony w Domu Pomocy Społecznej. W obszernym piśmie wniesionym w terminie odwołania, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B., D. J. ponad wyrażenie swojej dezaprobaty wobec postępowania organu pomocy społecznej, a w tym wobec pracowników Domu Pomocy Społecznej wystąpiła z prośbą o sprawiedliwe rozpoznanie jej odwołania i zwolnienie jej, przynajmniej na rok czasu, z odpłatności za pobyt w placówce. Wniosek ten motywowała trudnościami finansowymi związanymi z koniecznością wykupu lekarstw ze względu na znaczne pogorszenie zdrowia. W wyniku potraktowania pisma D. J. jako odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. w dniu [...] r. Nr [...] działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Analizując stan faktyczny sprawy organ wskazał, iż odwołująca otrzymuje począwszy od [...] roku zwaloryzowaną emeryturę, co w konsekwencji powoduje konieczność nowego ustalenia miesięcznej odpłatności odwołującej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wysokość odpłatności jaką ustalił organ I instancji była zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodna z obowiązującym prawem, gdyż odpowiadała [...] % wysokości uzyskiwanego przez D. J. dochodu netto. Nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego D. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. W skardze tej ponowiła swoją prośbę o częściowe zwolnienie jej od ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w okresie jednego roku. Jako przyczynę swojej prośby wskazała trudną sytuację finansową i zdrowotną, a źródło jej upatrywała w zachowaniu organów pomocy społecznej, które nie ustosunkowywały się w terminie składanych przez niej licznych wniosków albo rozpoznawały je niewłaściwie, o czym jej zdaniem świadczą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. IV SA/Gl 361/05 i 1026/04, w których uchylono decyzje zaskarżone przez nią i nakazano ponownie rozpoznać sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż argumentacja skarżącej w istocie odnosi się do decyzji o odmowie zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, od których również D. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z treści skargi nie wynika natomiast, by skarżąca kwestionowała ponoszenia odpłatności za taki pobyt co do zasady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę wniesioną przez D. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja pozostaje w zgodności z obowiązującym prawem, czy to materialnym, czy procesowym, a tylko uchybienia w tym zakresie mogłyby pozwolić Sądowi na usunięcie jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim Sąd odniósł się do przytoczonych przez organy przepisów prawa materialnego oceniając słuszności wykładni ich treści dokonanej przez organy administracji. Zgodnie zatem z przepisem art. 87 pkt 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.) D. J., jako osoba korzystająca z Domu Pomocy Społecznej przed [...] r. powinna była ponosić opłatę na zasadach dotychczasowych, a zatem zasadach obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 35 ust. 1 wskazanej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej był odpłatny. Wysokość miesięcznej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, która w pierwszej kolejności obciąża pełnoletniego mieszkańca domu, po myśli ust. 3 wskazanego wyżej przepisu nie mogła być wyższa niż kwota odpowiadająca [...] % jego dochodu. Jak z powyższego wynika przepis ten ustalał zasadę procentowej odpłatności osoby przebywającej w Domu Pomocy Społecznej. Od dnia [...] r. tj. po wejściu w życie ustawy o podatku dochodowym za dochód stanowiący podstawę potrącenia odpłatności na koszty pobytu w domu pomocy społecznej przyjmować należało dochód netto, tj. świadczenie zmniejszone o zaliczkę na należny podatek dochodowy, co wynikało wprost ze znowelizowanego od tej właśnie daty przepisu art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników. Nowelizacja ta dokonana została przepisem art. 48 ustawy z dnia 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 80, poz. 350). Obliczona zatem w zaskarżonej decyzji odpłatność odpowiadała woli ustawodawcy. Zauważyć należy, a co zostało podniesione w odpowiedzi na skargę, że skarżąca de facto nie kwestionowała wysokości opłaty, jaką ustalono wydanymi w sprawie rozstrzygnięciami. Jej odwołanie, a także skarga bezspornie zawierały prośbę o częściowe zwolnienie od ustalonej przez organ odpłatności. Po myśli art. 35 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej osoba przebywająca w domu opieki społecznej mogła by zwolniona częściowo lub całkowicie od opłaty za swój pobyt, jednakże sprawa taka dla swego wszczęcia wymagała złożenia przez zainteresowanego wniosku. Organ administracji zatem, aby móc rozstrzygnąć kwestię zwolnienia D. J. od odpłat musiałby wszcząć odrębne postępowanie w tym przedmiocie, a w ramach tego postępowania dokonać koniecznych ustaleń faktycznych. Przedmiotem postępowania, które na skutek złożonej skargi poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej było natomiast ustalenie wysokości odpłatności za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej i wyłącznie w tym kierunku prowadzono postępowanie. Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy stwierdzić przede wszystkim, iż granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Wymagana jest przeto, w tym miejscu odpowiedź na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "sprawy", które to pojęcie wyznacza w istocie rzeczy zakres dopuszczalnej ingerencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pojęciem tym operują bowiem dwa kluczowe w tym zakresie przepisy – cytowany już dwukrotnie art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi mianowicie, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Zgodnie natomiast z treścią drugiego z nich, istotniejszego z punktu widzenia treści skargi, "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Analizując zakreślony wyżej problem w kontekście powyższych regulacji dojść zatem można do niewątpliwej konstatacji, iż pojęcie "sprawy" jakim posługują się cyt. wyżej przepisy, jest pojęciem niedookreślonym. Prawodawca bowiem w żaden sposób go nie zdefiniował. W konsekwencji oznacza to, że jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Innymi słowy w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest dostatecznych przesłanek, które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operują przywołane wyżej przepisy, niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala, zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając decyzję zaskarżoną, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w w/w przepisach p.p.s.a., wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. Lexis Nexis W-wa 2005 r. str. 25026; 434-435; B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. FSK 2261/04 publ. LEX nr 187525. Aczkolwiek zatem zaprezentowane wyżej uwagi w pełni uprawniają nadanie pojęciu "sprawa", jakim posługują się analizowane tu przepisy, szerokiego znaczenia, to jednak równocześnie sprawiają, iż nie może być ono traktowane za nieograniczone. Granicę jego znaczenia wyznacza bowiem, jak wyżej zaznaczono, istota stosunku administracyjnoprawnego podlegająca załatwieniu w tożsamej sprawie w pojęciu materialnoprawnym (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. FSK 12/99 publ. ONSA nr 1, poz. 7). Wyjaśniając znaczenie zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej w sensie materialnoprawnym i odwołując się tu do poglądu doktryny wyżej cytowanego, zauważyć przeto należy, zgodnie z powszechnym jej stanowiskiem, iż na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Omawiany przepis art. 134 § 1 zostałby więc naruszony, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny wyszedł poza "granice sprawy" i uczynił przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, bowiem nie jest on wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami skargi, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnym wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001 r. sygn. III SA 502/00, publ. Prz. Pod. 2001, nr 12, s. 63). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba bezspornie wykluczyć tożsamość w sensie materialnoprawnym sprawy prowadzonej w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] oraz sprawy w przedmiocie zwolnienia skarżącej od ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Dopiero w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania określonych decyzji w tym przedmiocie, mogłyby one zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej w ramach złożonej przez stronę skargi. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a. SW