I SA/Wa 1193/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1193/05 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta L. oraz Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w sprawie: I. odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...] o pow. [...] m², oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o pow. [...] m², stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...] o pow. [...] m², oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o pow. [...] m² uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], 1) uchyliła zaskarżoną decyzję w części objętej jej punktem II i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], odpowiadającej w tym dniu części działki nr [...] o pow. [...] m², oznaczonej na mapie sytuacyjnej dla celów prawnych jako działka nr [...] o pow. [...] m², oraz działka nr [...] o pow. [...] m², 2) utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Podejmując decyzję z dnia [...] marca 2005 r. z powołaniem się na art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wojewoda [...] uznał za dopuszczalne skomunalizowanie z mocy prawa działek nr [...] i nr [...] utworzonych po dniu 27 maja 1990 r., a które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły część istniejącej wówczas innej większej nieruchomości, działki nr [...]. W odwołaniu Prezydent Miasta L. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w części dotyczącej odmowy skomunalizowania działek nr [...] i [...], bowiem zdaniem Prezydenta nieruchomości te, jako nienależące wtedy do innej niż państwo państwowej osoby prawnej podlegały skomunalizowaniu na rzecz gminy miejskiej jej położenia, czyli Gminy Miejskiej L. Natomiast Dyrektor Oddziału ZUS w L. wniósł o uchylenie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w całości, w tym także w części dotyczącej skomunalizowania działek nr [...] i nr [...], oraz uznanie ZUS za stronę niniejszego postępowania, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę z uwagi na brak określenia w decyzji stanu faktycznoprawnego skomunalizowanych składników. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu sprawy zważyła, co następuje: Materialnoprawną podstawą zarówno wniosku komunalizacyjnego Gminy L. jak i weryfikowanej decyzji Wojewody L. jest art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie wspomnianego przepisu wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych: należało uwzględnić stan faktyczny i prawny z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie które zamierzało się skomunalizować winno było stanowić wówczas własność Skarbu Państwa, należeć do jednej z jednostek w tym przepisie wymienionych, oraz nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Ówczesny stan własnościowy przedmiotowego mienia jest oczywisty, było to mienie ogólnonarodowe (państwowe). Co do kwestii należenia wnioskowanego do skomunalizowania mienia, organ pierwszej instancji w istotny sposób pominął wymóg uwzględnienia stanu faktycznego tego mienia jaki istniał w dniu 27 maja 1990 r. Skoro komunalizacja konkretnych składników następuje w omawianym trybie z mocy samego prawa i wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r., to może obejmować tylko składniki tożsame z istniejącymi w tamtej dacie. Wojewodowie swoimi decyzjami deklaratoryjnymi tylko potwierdzają stan istniejący wówczas, a nie tworzą z mocą wsteczną, nie istniejące wtedy inne stany. W odniesieniu do nieruchomości komunalizacją z mocy prawa można obejmować tylko składniki w ich ówczesnych granicach, a nie wydzielone z nich po dniu 27 maja 1990 r. części, bowiem jako nie istniejące w dniu 27 maja 1990 r. nie mogły stać się komunalnymi z dniem 27 maja 1990 r. Niezależnie od powyższego zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej niedopuszczalność komunalizowania przez organy administracji w tym trybie składników utworzonych (wydzielonych) po 27 maja 1990 r. wynika też z innych względów. Nawet gdyby istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. większa działka, z której potem wydzielono jej część odpowiadała wtedy warunkom jej komunalizowania, to właśnie ona i w całości stałaby się z mocy prawa mieniem komunalnym już z dniem 27 maja 1990 r. W rezultacie wydzielona z tej większej działki jej część byłaby zarówno w roku 1990 r., jak i w dniu podejmowania przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej mieniem komunalnym nie podlegającym ponownemu skomunalizowaniu z mocy prawa. Ponadto, gdyby organ administracji stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę L. prawa własności działek później wydzielonych posiadających inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r., to naruszyłby wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. komunalizując mienie inne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r., a nadto skoro przed komunalizacją ustala się stan własnościowy mienia w oparciu przede wszystkim o wpisy w danej księdze wieczystej, spowodowałby ominięcie procedury postępowania wieczystoksięgowego przewidującej, że takiego rodzaju zmian dokonuje sąd powszechny w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów (art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 1982 r., Nr 19, poz. 147 ze zm.), a nie organ orzekający o komunalizacji mienia. Tylko sąd powszechny przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej, a nie organ komunalizacyjny jest uprawniony do sprawdzenia zarówno prawidłowości sporządzenia wykazu zmian gruntowych (i innych dokumentów równorzędnych oraz map), jak i dopuszczalności dokonania w ich wyniku aktualizacji danych w ewidencji gruntów, na dodatek z mocą wsteczną. Skoro skutki zmian związanych z wydzieleniem spornych działek nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r., to i zmiana wpisów wieczystoksięgowych dotyczących tej nieruchomości i wiążących organ, mogła nastąpić najwcześniej z dniem przedłożenia sądowi wniosku o ich dokonanie (art. 29 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.). W rezultacie tego najwcześniejsze wpisy wieczystoksięgowe dotyczące wydzielonych działek łącznie z ich różniącymi się od działki nr [...] parametrami i oznaczeniem ewidencyjnym mogły zostać ujęte we właściwej księdze wieczystej po dniu 27 maja 1990 r. Ponadto wpisy takie mają charakter konstytutywny, a decyzja komunalizacyjna podejmowana w omawianym trybie ma, jak już wcześniej wspomniano, charakter deklaratoryjny. Zastąpienie wyżej opisanego postępowania wieczystoksięgowego decyzją administracyjną byłoby zdaniem organu drugiej instancji niedopuszczalne jako zdziałane przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę organ drugiej instancji nie uwzględnił odwołania Prezydenta Miasta L., oraz choć z innych niż podane w decyzji Wojewody przyczyn, utrzymał w mocy odmowę skomunalizowania z mocy prawa utworzonych po dniu 27 maja 1990 r. działek nr [...] i nr [...]. Jednocześnie uwzględniając podniesiony w odwołaniu Dyrektora ZUS, mającego przymiot strony postępowania, zarzut nie wzięcia pod uwagę stanu komunalizowanego mienia jaki istniał w dniu 27 maja 1990 r. i rażącego naruszenia w związku z tym w decyzji pierwszoinstancyjnej art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z 10 maja 1990 r. - uchylił decyzję Wojewody [...] w części komunalizującej działki nr [...] i [...] i odmówił stwierdzenia nabycia prawa ich własności przez Gminę Miejską L. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł w imieniu Gminy L. Prezydent Miasta L. Zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych strona skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji w całości oraz uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej odmowy komunalizacji. Podkreślono, że odmowa komunalizacji tylko z uwagi na zmiany oznaczeń geodezyjnych gruntu nie jest zgodna z prawem i powołano orzeczenia sądowe, w których zajęte zostało takie stanowisko. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Nie można podzielić stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, zgodnie z którym komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dotyczyć może tylko składników mienia nieruchomego w ich stanie ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Przepisy powołanej ustawy nie zawierają żadnego ograniczenia w tym zakresie i nie wyłączają komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile spełnione są przesłanki w nich określone. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 522/03 i z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2453/03. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje m.in. skutek prawny w postaci zmiany danych identyfikacyjnych tej nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem to samo mienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Dla komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. istotne jest, czy mienie mające podlegać komunalizacji w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i należało do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu są w tym względzie pozytywne, a mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie innych przepisów, to organ obowiązany jest wydać decyzję stwierdzającą nabycie przez gminę własności z mocy prawa określonego mienia ogólnonarodowego z tą datą (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1407/97, Lex 45084). Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza nabycie mienia przez Gminę, które nastąpiło z mocy prawa we wskazanej dacie. W takim przypadku jak w sprawie niniejszej, gdy wniosek dotyczy wydania decyzji komunalizacyjnych dla działek stanowiących części działki ewidencyjnej według stanu na dzień 27 maja 1990 r., to o ile działka ta spełniała wówczas ustawowe przesłanki do jej skomunalizowania z mocy prawa i nie została wydana wcześniej decyzja w trybie art. 18 ust. 1 ustawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej. Z uwagi na powyższe wywody koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ponownego przeprowadzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową postępowania odwoławczego, w którym należy uwzględnić przedstawione przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.