II SA/Wa 1014/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: * jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, * nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności * nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, * nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ podkreślił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały wszystkie cztery przesłanki umożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Organ wyjaśnił, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww. art. 83, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Podkreślił przy tym, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Organ wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że M. D. w okresie: od 1 listopada 1997 r. do 22 kwietnia 2004 r. nie podejmował zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. We wskazanym okresie nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby, zatem to nie stan zdrowia był powodem niewykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy została po raz pierwszy stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia [...] lutego 2005 r., w którym stwierdzono, że całkowita niezdolność do pracy istnieje od daty wyczerpania okresu zasiłku chorobowego, tj. od 14 grudnia 2004 r. do 28 lutego 2006 r. Obecnie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2007 r. wnioskodawca został ponownie uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia 31 stycznia 2009 r. Organ podkreślił, że okres, w którym wnioskodawca pozostawał poza ubezpieczeniem, przypada w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. od 15 grudnia 1994 r. do 14 grudnia 2004 r. W okresie tym wnioskodawca powinien udowodnić co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty. Z akt rentowych wynika ponadto, iż na przestrzeni [...] lat życia - w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy - wnioskodawca udowodnił łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata, 1 miesiąc i 25 dni, który jest – zdaniem organu - nieadekwatny do jego wieku. Organ wskazał, że w aktach sprawy nie ma wystarczających dowodów, które by wskazywały, że wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia skutkującego wypracowaniem dłuższego stażu ubezpieczeniowego z powodów zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne (wyjątkowe). Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazujących, że przyczyną niepodejmowania zatrudnienia był jego zły stan zdrowia spowodowany wypadkiem, któremu uległ on w N. w dniu [..] lipca 1997r. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy emerytalnej oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie Komisji Lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie Komisji Lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Z powyższego wynika, że decyzja w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy - w tym renty przyznawanej w drodze wyjątku - jest oparta wyłącznie na orzeczeniu lekarza orzecznika lub Komisji Lekarskiej ZUS. W postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania takiego świadczenia nie wchodzi zatem w grę możliwość weryfikowania orzeczenia za pomocą opinii biegłych sądowych (wyrok NSA z dnia 12.05.2003r. sygn. akt II SA 16/03; wyrok NSA z dnia 09.08.2001r., sygn. akt: II SA 646/01). Opinie sporządzone przez biegłych sądowych w toku postępowania odwoławczego od decyzji organu rentowego o rentę z tytułu niezdolności do pracy nie są integralną częścią wyroku sądu i nie ma podstaw prawnych, aby takie opinie uznać za podstawę, w oparciu o którą mogą być wydane decyzje. Organ dalej wyjaśnił, że lekarz orzecznik ZUS, orzekając o niezdolności do pracy, uwzględnił całość przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji medycznej i na jej podstawie wskazał, iż całkowita niezdolność do pracy istnieje od wyczerpania zasiłku chorobowego. Biorąc powyższe pod uwagę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na stwierdzenie, że M. D. nie spełnił warunków do świadczenia na skutek niezależnych od jego woli okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Dodatkowo organ wyjaśnił, że podnoszone przez wnioskodawczynię trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Nie zgadzając się z decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] lipca 1997 r. uległ wypadkowi podczas wykonywania pracy na terenie N.. Do tego czasu był aktywny zawodowo. Fakt niewykonywania przez niego pracy przez dziesięć lat, jest spowodowany - jego zdaniem – złym stanem zdrowia, a więc okolicznością zewnętrzną, obiektywną i niezależną od jego woli. Podkreślił, że do 14 grudnia 2004 r. otrzymywał zasiłek chorobowy, co wskazuje, że nie był w stanie podjąć zatrudnienia już wcześniej. M. D. zarzucił organowi, że nie dość wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności przez niego wskazane. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i dodatkowo wskazał, że obecnie nie posiada środków do życia, ani możliwości ich zdobycia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ustalenie ich istnienia musi jednak nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez M. D. prawa do świadczenia w zwykłym trybie. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, będący podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, został zamieszczony w Dziale VI powołanej ustawy zatytułowanym "Świadczenia przyznawane w szczególnym trybie". W dziale tym dwa organy zostały uprawnione do przyznawania świadczeń emerytalno–rentowych w szczególnym przewidzianym w nim trybie: w art. 82 Prezes Rady Ministrów, a w art. 83 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do uregulowań ustawy dotyczących przyznawania świadczeń, o których wyżej mowa na zasadach ogólnych. To zaś oznacza, że przesłanki określone w art. 83 ust. 1 są jedynymi kryteriami ustawowymi, od spełnienia których uzależniona jest możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Każde zatem inne warunki stawiane osobie czyniącej starania o świadczenie w omawianym trybie uznać należy za kryteria pozaustawowe. Wbrew twierdzeniom Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości przerw w zatrudnieniu – co w tej sprawie zostało podkreślone przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem okoliczności te nie mogą mieć w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast w tym przypadku o wykazanie istnienia bądź braku przesłanki zawartej w tym przepisie, a odnoszącej się do szczególnych okoliczności, które spowodowały, że zainteresowany nie spełnia warunków – przewidzianych ustawą emerytalną – do uzyskania prawa do renty na ogólnych zasadach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Dla niniejszej sprawy istotną jest okoliczność, że M. D. w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy chorował i – zdaniem Sądu – fakt ten mógł mieć wpływ na jego aktywność zawodową i z pewnością miał. W uzasadnieniu decyzji należało więc wyjaśnić, dlaczego dolegliwości skarżącego przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy nie mają charakteru szczególnych okoliczności. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ pominął okoliczności, wskazane przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące jego stanu zdrowia. Organ zaniechał ustalenia, czy skarżący mógł w istocie wypracować dłuższy staż ubezpieczeniowy, tj. czy po wypadku, który miał miejsce na terenie N. w 1997 r., mógł podjąć pracę. Z materiału dowodowego wynika, że w dziesięcioleciu przed dniem ustalenia niezdolności do pracy orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2006 r., M. D. udokumentował 3 lata, 5 miesięcy i 14 dni okresu zatrudnienia, z czego większa część tego okresu przypada przed 1997 r. Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że skarżący uległ wypadkowi pozostając w zatrudnieniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. skarżący wskazywał, że od czasu wypadku nie jest zdolny podjąć pracy ze względu na stan zdrowia. Z opinii lekarskiej w sprawie o ustalenie niezdolności do pracy – niezdolności do samodzielnej egzystencji - z dnia 13 marca 2006 r. wynika, że M. D. przebył dwukrotnie [...] w grudniu 2001 r. i w czerwcu 2004 r., plastykę [...], choruje na [...], [...] i [...], występuje u niego [...], choroba [...] i [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu 23 kwietnia 2004 r. skarżący podjął pracę, jednakże w dniu 16 czerwca 2004 r. przebył [...] i do dnia 13 grudnia 2004 r. pobierał zasiłek chorobowy. Zdaniem Sądu wskazuje to na fakt, że skarżący dążył do podjęcia pracy celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Nie można również pominąć tej okoliczności, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267 ze zm.) zasiłek chorobowy przysługuje ubezpieczonemu, który stał się niezdolny do pracy. Tymczasem organ wskazał, że w przypadku M. D. nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142369). W decyzji podjętej po ponownym rozpoznaniu sprawy organ w przedmiocie tych zarzutów nie zajął stanowiska, nie odniósł się do nich, co skutkuje, w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo stwierdzić też należy, iż organ odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia i opierając swoją decyzję jedynie na przerwach w zatrudnieniu, pominął w swych ustaleniach i rozważaniach stosunkowo długi staż zatrudnienia, jakim legitymuje się skarżący. Przerwy w zatrudnieniu nie mogą być ocenione w oderwaniu od długości okresu ubezpieczenia, tym bardziej, że omawiany przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a powstaniem niezdolności do pracy. Z akt rentowych wynika, iż M. D. mający w chwili orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy [...] lata, legitymował się okresem ubezpieczenia wynoszącym 23 lata, 1 miesiąc i 25 dni. Nie jest to niewątpliwie nieadekwatny okres ubezpieczenia w stosunku do wieku ubezpieczonego. Świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym w stosunku do okresu ubezpieczenia i to właśnie długość okresu ubezpieczenia w porównaniu z wiekiem ubezpieczonego jest jedną z tych przesłanek, które decydują o przyznaniu bądź odmowie przyznania tego świadczenia. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.