III SA/Wa 726/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi O. S. w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości nadpłaty z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...]sierpnia 2006 r. nr [...]stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 2) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz O. S. w S. kwotę 3696 zł (słownie: trzy tysiące sześćset dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. – wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3128/05 - Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił O.S. w S. - Skarżącej w rozpatrywanej sprawie, wysokość nadpłaty z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości 2.764,37 zł powstałej w okresie od października 2000 r. do września 2002 r. Nie uznał przy tym za zasadne żądania Skarżącej S. stwierdzenia nadpłaty w kwocie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wnosząc o zwrot nadpłaty Skarżąca powołała się na fakt większej niż wykazana liczby zatrudnionych w jednostce w omawianym okresie osób niepełnosprawnych. Wyjaśniła mianowicie że w okresie październik 2000 r.-wrzesień 2002 r. odprowadzała wpłaty na PFRON w nadmiernej wysokości nie mając świadomości, że zatrudniała osobę niepełnosprawną. Albowiem dopiero w dniu 28 października 2002 r. jej pracownik W. W. dostarczył orzeczenie o zaliczeniu go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia 4 października 2000 r. W związku z tym Skarżąca skorygowała deklaracje za wyżej wymieniony okres i wykazała nadpłatę, o stwierdzenie której wystąpiła. Ustosunkowując się do żądania Skarżącej organ pierwszej instancji zauważył, iż podstawą do zaliczenia osoby niepełnosprawnej do określonego stopnia niepełnosprawności jest legitymowanie się przez nią ważnym i prawomocnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności oraz przedstawienie go pracodawcy. Osoba taka jest wliczana do wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia następującego po dniu dostarczenia pracodawcy tego orzeczenia. Organ pierwszej instancji podkreślił jednocześnie iż zatrudnianie osoby niepełnosprawnej nakłada na pracodawcę określone obowiązki wymienione szczegółowo w art. 15-20 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o rehabilitacji osób niepełnosprawnych"). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy stwierdził że skoro zatrudniając pracownika Skarżąca nie wiedziała iż jest to osoba niepełnosprawna i traktowała go jak osobę pełnosprawną, niespełniając przy tym wymogów z art. 15-20 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, nie może ona korygować deklaracji za okres w którym nie posiadała wiedzy na temat niepełnosprawności pracownika. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji Skarżąca wniosła odwołanie na powyższą decyzję. Wyraziła pogląd iż przepis art. 15 ust. 4 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych nakłada na pracodawcę jedynie obowiązek stosowania wymiaru czasu pracy dla osób niepełnosprawnych. Podniosła także iż niestosowanie art. 15-20 ustawy nie może być podstawą zakazu korygowania deklaracji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przypomniał, że wliczenie przez pracodawcę do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych poszczególnych pracowników jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy przedstawią mu oni dokument potwierdzający stopień niepełnosprawności, co z kolei rodzi po stronie pracodawcy obowiązek realizacji szczególnych uprawnień pracowniczych określonych w art. 15-20 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Fakt dostarczenia orzeczenia pracodawcy ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku osoby, która – jak w niniejszej sprawie - dostarcza to orzeczenie po raz pierwszy. Organ powołał się na art. 15 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym jej zdaniem osoba ta winna być wliczana do wskaźników zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia następującego po dniu dostarczenia pracodawcy tego orzeczenia. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 21 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych przez bezpodstawną odmowę stwierdzenia nadpłaty; - prawa procesowego poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 15 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy w drodze analogii do stosunku prawnego istniejącego między Skarżącą a Prezesem Zarządu Funduszu podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do relacji między pracownikiem a pracodawcą. W uzasadnieniu skargi Skarżąca zauważyła, iż ustawa nie określa terminu od którego następuje wliczenie osoby niepełnosprawnej do wskaźników zatrudnienia niezbędnych do uzyskania ulgi przez pracodawcę. W szczególności brak jest przepisu określającego, czy przedstawienie dokumentu o niepełnosprawności pracownika wywiera skutki prawne tylko na przyszłość (ex nunc), czy również wstecz – od chwili wystawienia dokumentu (ex tunc). Zwróciła uwagę, że lukę tę organ odwoławczy starał się wypełnić w drodze analogii poprzez sięgnięcie do przepisu art. 15 ust. 4 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych określającego uprawnienia pracownicze w zakresie wymiaru czasu pracy osób niepełnosprawnych. Tymczasem zdaniem Skarżącej przepis ten rozstrzyga jedynie o wspomnianym wyżej wymiarze czasu pracy osoby niepełnosprawnej po przedstawieniu pracodawcy orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem reguluje kwestie związane ze stosunkiem prawnym łączącym pracodawcę i pracownika, nie zaś jak chciałyby tego organy, stosunku prawnego istniejącego między Skarżącą a Prezesem Zarządu Funduszu. Brak unormowania w zakresie drugiego z wymienionych stosunków prawnych oznacza z kolei, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, zaś zastosowanie w drodze analogii art. 15 ust. 4 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych jest nieprawidłowe. Skarżąca wyraziła jednocześnie pogląd, iż źródłem prawa do ulgi jest orzeczenie o niepełnosprawności, a co za tym idzie datą od jakiej ulgę tę należy stosować jest data prawomocnego orzeczenia. Powołała się przy tym na deklaratoryjny charakter tego orzeczenia, które potwierdza jedynie istnienie określonego schorzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2007 r. Skarżąca ponowiła zasadniczo argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo zaznaczyła, iż powzięła wiadomość o stopniu niepełnosprawności pracownika w październiku 2002 r., tymczasem już w grudniu 2000 r. został on zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Pracownik nie przedstawił jednak zaświadczenia pracodawcy. Takie zaś zachowanie nie może zdaniem Skarżącej niekorzystnie wpływać na sytuację pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 21 ust.1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22 ustawy, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Pracodawcy dokonują w/w wpłat w terminie do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat, składając równocześnie Zarządowi Funduszu deklaracje miesięczne i roczne poprzez teletransmisje danych w formie dokumentu elektronicznego. Nie ulega wątpliwości w świetle art. 1 cyt. ustawy ( w brzmieniu obowiązującym do 1 lutego 2003r.), że ustawa za osoby niepełnosprawne uznawała osoby, których stan fizyczny, psychiczny lub umysłowy trwale lub okresowo utrudnia, ogranicza bądź uniemożliwia wypełnianie ról społecznych, a w szczególności zdolności do wykonywania pracy zawodowej, jeżeli uzyskały orzeczenie: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3, 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy - na podstawie odrębnych przepisów lub 3) o niepełnosprawności przed ukończeniem 16 roku życia. Przepis regulujący powstanie obowiązku w zakresie wpłat na Fundusz nie zawierał innych formalno-prawnych wymogów w zakresie ustalania powstania obowiązku i obliczania wysokości wpłat. W szczególności nie uzależniał skutków w zakresie wysokości wpłat od momentu powzięcia wiadomości o niepełnosprawności przez pracodawcę. Oznacza to, że zatrudnienie osób niepełnosprawnych pracodawca winien był określać według rzeczywistej ilości pracowników posiadających jedno z orzeczeń wymienionych w punktach 1-3. Bezsporne jest, że spółdzielnia zatrudniała pracownika, który od 4 X. 2000r. posiadał orzeczenie pozwalające uznać go za osobę niepełnosprawną w rozumieniu ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz, że w okresie od października 2000r. do września 2002r. określając ilość osób niepełnosprawnych zatrudnionych w spółdzielni, Skarżąca nie uwzględniała go w obliczeniach, bowiem nie miała informacji o jego niepełnosprawności. Oznacza, to iż podawana przez Skarżącą liczba pracowników niepełnosprawnych nie odpowiadała rzeczywistemu zatrudnieniu osób niepełnosprawnych w/w okresie. Do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniami wymienionymi w art. 49 ust. 5a-5d oraz art. 49a i 49b w/w ustawy, przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), zwanej dalej "Ordynacją podatkową". Zobowiązanie z tytułu wpłat na Fundusz jest zobowiązaniem, określonym w art. 21 § 1, pkt 1 Ordynacji podatkowej, powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Co oznacza, że powstaje w momencie osiągnięcia przez Pracodawcę zatrudniającego co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych mniejszego niż 6%, a jego wysokość uzależniona jest od przeciętnego wynagrodzenia (według danych ogłoszonych przez Prezesa GUS za poprzedni kwartał) i różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych w tym okresie. Zobowiązanie z tytułu wpłat na PFRON wykonywane jest w drodze samoobliczenia przez zobowiązanego pracodawcę tj. zadeklarowania i dokonania wpłaty w terminie określonym w ustawie. Jednakże zarówno Prezes PFRON, może w przypadku gdy pracodawca nie zapłacił w całości lub w części należności, nie złożył deklaracji albo gdy wysokość zobowiązania jest inna niż wykazana w deklaracji wydać decyzję określającą zobowiązanie w prawidłowej wysokości. Jak i pracodawca może złożyć korektę- gdy zaniżył deklarowaną wpłatę albo korektę i wniosek o stwierdzenie nadpłaty, jeżeli w deklaracji wykazał zobowiązanie nienależne lub w wysokości większej od należnej i wpłacił zadeklarowany podatek. W rozpoznawanym przypadku Skarżąca zawyżyła należności za miesiące od października 2000r. do września 2002r., albowiem nie uwzględniła w liczbie pracowników niepełnosprawnych pracownika, który miał status niepełnosprawnego. Jednakże organ w ogóle nie weryfikował wykazanej kwoty nadpłaty, albowiem przyjął, że kwoty wpłat na Fundusz wykazane w deklaracjach pierwotnych są prawidłowe. Prezes PFRON, a następnie organ odwoławczy interpretując art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wywiedli, iż wobec nieuregulowania daty rozpoczęcia wliczania osoby niepełnosprawnej do stanu zatrudnienia niepełnosprawnych w zakładzie w celu ustalenia powstania obowiązku i wysokości wpłat na Fundusz, zastosowanie w drodze analogii mieć będzie art. 15 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że uprzywilejowanie niepełnosprawnego w zakresie wymiaru czasu pracy obowiązuje od dnia następującego po przedstawieniu pracodawcy orzeczenia o niepełnosprawności. Zdaniem Sądu ta interpretacja organu jest błędna. Po pierwsze - zarówno usytuowanie tego przepisu w rozdziale dotyczącym uprawnień osób niepełnosprawnych jak i jego treść dowodzą, że reguła w nim zawarta odnosi wyłącznie do ustalania wymiaru czasu pracy niepełnosprawnego. Niedopuszczalne jest ze względu na zakaz wykładni per non est takie ustalenie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty traktowane są jako niemające znaczenia. Wykładnia uznająca początkową część ust. 4 wskazanego artykułu za zbędną przeczyłaby założeniu racjonalności ustawodawcy leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa. Po drugie – jeżeli norma ma znajdować zastosowanie we wszystkich okolicznościach, w przepisie prawnym nie określa okoliczności jej zastosowania. Natomiast okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie, jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w tych okolicznościach – takie okoliczności zostały w art. 15 ust. 4 wskazane; (por. § 148 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr100, poz.908). Po trzecie – unormowanie zawarte w ust. 4 art. 15. w kontekście art. 1 ustawy, który stwierdza, iż ustawa dotyczy osób, które uzyskały wymienione w nim orzeczenia stanowi wyjątek. Z wyjątkami wiąże się zasada exceptiones non sunt extendendae. Nakazuje ona przy interpretacji stosowanie reguł wykładni ścisłej, literalnej, opartej na dyrektywach językowych, bez sięgania do racji celowościowych czy utylitarnych te bowiem zawsze prowadzą do szerszego rozumienia znaczenia normy prawnej. Po czwarte – wpłaty na Fundusz są należnościami o charakterze parapodatkowym, nakładają bowiem na pracodawców obowiązek ponoszenia nieodpłatnych, przymusowych oraz bezzwrotnych świadczeń pieniężnych na rzecz Funduszu. Zarówno w prawie podatkowym jak i szerzej w odniesieniu do obowiązków obywatelskich czy innych nieekwiwalentnych obowiązków podmiotów prawa stosowanie analogii, które prowadziłoby do rozszerzenia zakresu obowiązków jest niedopuszczalne. Nietrafna jest argumentacja organu, że wpłaty te są ekwiwalentne, ponieważ w niektórych okolicznościach pracodawcy otrzymują także świadczenia z Funduszu. Otrzymywanie świadczeń z Funduszu nie jest bowiem związane z wnoszeniem wpłat, lecz z zatrudnianiem niepełnosprawnych. Pracodawca, który nie zatrudnia niepełnosprawnych nigdy nie otrzyma żadnych świadczeń, chociaż w przypadku zatrudniania liczby pracowników określonej w art. 21 ust. 1 cyt. ustawy obowiązany będzie do dokonywania wpłat na Fundusz. Biorąc pod uwagę powyższe - ze względu na błędną interpretację art. 15 ust. 4 i art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że Skarżąca nie nadpłaciła należności z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON w wysokości wyższej niż wynikająca z zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152, art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).