III SA/Wa 3128/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w S. na decyzję Ministra Polityki Społecznej z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w S. zwana dalej "Skarżącą" pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. zwróciła się do Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zwanego dalej "Prezesem PFRON" o stwierdzenie nadpłaty z tytułu zatrudnienia osoby niepełnosprawnej. Skarżąca wskazała, że zatrudniony przez nią pracownik W. W. dostarczył w dniu [...] października 2002 r. orzeczenie o niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzecznictwa o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia [...] października 2000 r., zatem "należało skorygować deklaracje i rozliczyć wpłaty". Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...] Prezes PFRON postanowił odmówić stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat na PFRON za okres od października 2000 r. do września 2002 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na posiadane dokumenty oraz deklaracje i wpłaty, wskazał że saldo Skarżącej nie wykazuje nadpłaconych wpłat w okresie od października 2000 r. do września 2002 r. Zatem nie istnieje nadpłata, o zwrot której wnioskuje Skarżąca. Dodatkowo Prezes PFRON podniósł, że mając na uwadze zapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w piśmie Wydziału Poboru z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...]. Organ zaznaczył, że Skarżąca nie ustosunkowała się do powyższego pisma. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2003 r. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej nadpłaconej kwoty z tytułu zatrudnienia osoby niepełnosprawnej w wysokości: [...] zł, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania Skarżąca wyjaśniła, że konsultowała się z PFRON, celem przyśpieszenia i usprawnienia postępowania oraz kompletności materiałów niezbędnych do podjęcia decyzji oraz, że pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...], złożyła żądane wyjaśnienia. W ocenie Skarżącej zarzut, ze nie istnieje nadpłata polega na nieporozumieniu, ponieważ jej pracownik pan W. W. w okresie pracy: od października 2000 r. do września 2002 r., był traktowany jako osoba pełnosprawna i z tego tytułu były odprowadzane składki na PFRON w pełnej wysokości - [...] zł. Tymczasem pracownik ten dostarczył w dniu [...] października 2002 roku dokument w postaci orzeczenia o niepełnosprawności wydane przez Państwowy Zespół do Spraw Orzecznictwa o Stopniu Niepełnosprawności w S., znak: [...], że jest osobą niepełnosprawną (dowód w aktach sprawy). Wobec tego zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776 ze zm.) dalej powoływanej u.rech. Skarżąca sporządziła deklaracje korygujące wpłaty z tytułu PFRON, z których wynikała wysokości nadpłat w kwocie: [...] zł. Konkludując Skarżąca stwierdziła, że zarówno decyzja jak i jej uzasadnienia są nietrafione i naruszające jej interes Spółdzielni, powinny wobec czego zostać skorygowane decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Decyzją z dnia [...] października.2005 r., nr [...] Minister Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON. W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą zaliczenia osoby niepełnosprawnej do określonego stopnia niepełnosprawności jest legitymowanie się przez nią ważnym i prawomocnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (lub innym traktowanym w świetle przepisów u.rech.) oraz przedstawienie go pracodawcy. W stosunku do osoby, która dostarcza pracodawcy stosowne orzeczenie po raz pierwszy, stosuje się art. 15 ust. 4 u.rech., zgodnie z którym osoba ta jest wliczana do wskaźników zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia następującego po dniu dostarczenia pracodawcy tego orzeczenia. W przypadku gdy orzeczenie wydane na czas określony wygasa, a osoba niepełnosprawna nie przedstawi w zakładzie nowego orzeczenia, należy ją traktować jako osobę sprawną aż do czasu przedstawienia przez nią pracodawcy ważnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub traktowanego na równi. W sytuacji, gdy brak ciągłości orzeczenia o niepełnosprawności wynika np. z długotrwałego postępowania (w tym postępowania przed sądem), po uzyskaniu przez pracownika prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności - jeżeli treść wyroku lub orzeczenia się temu wyraźnie nie sprzeciwia - nie ma przeszkód prawnych do dokonania stosownych korekt w tym zakresie oraz odpowiedniego dostosowania zakresu uprawnień pracowniczych uzależnionych od stopnia niepełnosprawności pracownika. W ocenie Ministra Polityki Społecznej w przedmiotowej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dostarczone przez W. W. było pierwszym orzeczeniem tego pracownika, w związku z tym dopiero od następnego dnia po dniu dostarczenia tego orzeczenia można było wliczyć go jako osobę niepełnosprawną do ogólnego stanu zatrudnienia. Za bezzasadny należało więc uznać wniosek strony o stwierdzeniu nadpłaty z tytułu zwiększonej liczby zatrudnionych osób niepełnosprawnych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w S. zarzuciła powyższej decyzji: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 u.rech. poprzez bezpodstawną odmowę stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] zł na rzecz Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres [...]10.2000 r. - [...]09.2002 r. w którym był zatrudniony niepełnosprawny pracownik. - naruszenie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. poprzez błędne przytoczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 15 ust. 4 u.rech. Skarżąca wskazała, że Prezes PFRON odmówił stwierdzenia nadpłaty bez powołania się na podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś Minister Polityki Społecznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy i jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 15 ust. 4 u.rech. Zdaniem Skarżącej w ustawie brak jest określenia terminu, od którego następuje wliczenie osoby niepełnosprawnej do wskaźników zatrudnienia niezbędnych do uzyskania ulgi przez pracodawcę. W szczególności brak jest przepisu określającego, czy przedstawienie dokumentu o niepełnosprawności pracownika wywiera skutki prawne tylko na przyszłość (ex nunc), czy również za okres wsteczny od chwili wystawienia dokumentu (ex tunc). W ocenie Skarżącej lukę tę usiłuje się wypełnić sięgając do analogii z określeniem uprawnień pracowniczych w zakresie wymiaru czasu pracy osób niepełnosprawnych (art. 15 ust. 4 u.rech.), z jednoczesnym dokonaniem nieuprawnionej nadinterpretacji tego przepisu. Skarżąca wyraziła pogląd, że wbrew przywołanemu stanowisku w/w przepis nie rozstrzyga o wliczaniu do wskaźników zatrudnienia pracujących u pracodawcy osób niepełnosprawnych, lecz tylko wymiar ich czasu pracy po przedstawieniu pracodawcy orzeczenia. Są to dwa całkowicie różne uprawnienia przysługujące dwóm różnym stronom stosunku pracy, z których tylko jedno (uprawnienie o wymiarze czasu pracy) znalazło regulację w tym przepisie. Rekapitulując tę część swojej argumentacji Skarżąca podniosła, że w istocie w zaskarżonej decyzji brak jest podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżąca argumentowała, że jej uprawnienie do zastosowania ulgi ma charakter materialnoprawny mający swe źródło w istnieniu dokumentu o niepełnosprawności dającego podstawę do stosowania przepisu art. 21 u.rech. W konsekwencji w przypadku braku rozstrzygnięcia ustawowego w kwestii od jakiej daty należy stosować uprawnienie pracodawcy do ulgi, należy przyjąć, że jest nią data prawomocnego rozstrzygnięcia o niepełnosprawności pracownika zatrudnionego w tym czasie. Odmienne określenie momentu od którego następuje wliczenie osoby niepełnosprawnej do wskaźników zatrudnienia wskazuje na uznaniowy, a nie roszczeniowy charakter tego uprawnienia, co jest sprzeczne z jego prawną istotą i założeniami ustawy. Odpowiadając na skargę Minister Polityki Społecznej podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej jako u.p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium legalności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powodem wyeliminowania jej z obrotu prawnego było naruszenie art. 122, art. 124, art. 187 § 1 i art. 191 oraz art. 210 § 4 ord.pod., poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz bardzo ogólnikowe i nieprzekonywujące uzasadnienia co do zajętego przez organ stanowiska. Ordynacja podatkowa uznaje za nadpłatę kwoty nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku co oznacza, iż nadpłatami są zarówno świadczenia podatkowe nadpłacone jak też nienależnie uiszczone. Świadczenie jest uiszczone nienależnie, gdy podatnik dokonuje zapłaty określonej kwoty pieniężnej, mimo, że nie jest do tego zobowiązany. Przedłożony materiał sprawy wskazuje, iż chodzi tę część wpłat na PFRON, która została niezależnie uiszczona. Taki stan rzeczy wymaga, by organ wykazał jaki konkretny stan faktyczny oraz stan prawny sprawy uzasadnia stanowisko zajęte w decyzji rozstrzygającej o żądaniu strony. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty musi być poprzedzone pełnym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym, zwłaszcza w sytuacji, kiedy organ kwestionuje stanowisko strony. Skład orzekający w sprawie pragnie zaznaczyć, iż odesłanie w art. 49 ust. 1 u.rech. do przepisów ord.pod. oznaczało bezwzględny obowiązek stosowania zasad określonych w tym przepisie w zakresie prowadzenia postępowania. Wśród tych zasad postępowania w art. 122 ord.pod. ukształtowana została zasada prawdy obiektywnej. Jest to naczelna zasada postępowania, ma bowiem fundamentalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób przedstawić jej rzeczywisty obraz i uzyskać postawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 210 § 4 ord.pod. uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z elementów decyzji administracyjnej. Stanowi o tym wprost art. 210 ord.pod. zawierający katalog podstawowych części składowych indywidualnego aktu administracyjnego. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 124 ord.pod., a realizowanej na mocy art. 210 § 4 omawianego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 210 § 4 ord.pod. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Przedmiotowe uzasadnienie nie zawiera treści istotnych, właściwych dla instytucji nadpłaty. Decyzja w zakresie nadpłaty winna zawierać dokładne rozliczenie zobowiązania i nadpłaty za ten okres, poprzez powołanie kwot z deklaracji, wpłat i przerachowań na poczet tej należności, rozliczenia tych wpłat i przerachowań z uwzględnieniem odsetek, a także, jeżeli wysokość zobowiązania jest wyższa od kwoty zadeklarowanej, to należy uzasadnić, dlaczego zobowiązany jest zobligowany do wyższej wpłaty. Także decyzja odmawiająca stwierdzenia nadpłaty powinna zawierać dokładne rozliczenie należnego zobowiązania za dany okres przez przywołanie kwot z deklaracji, dokładne wskazanie wpłat wraz z ich rozliczeniem, jak również kwot ewentualnych przerachowań z uwzględnieniem należności ubocznych w postaci odsetek. Z takiej decyzji musi jasno wynikać, że dokonane wpłaty, jak i ewentualne przerachowania wygasiły ciążące na zobowiązanym długi publicznoprawne i nie spowodowały nadpłaty. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Minister Polityki Społecznej skoncentrował się wyłącznie na okoliczności, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dostarczone Skarżącej przez W. W. było pierwszym orzeczeniem tego pracownika, w związku z tym dopiero od następnego dnia po dniu dostarczenia tego orzeczenia można było wliczyć go jako osobę niepełnosprawną do ogólnego stanu zatrudnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zasadniczych kwestii podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu. Jedyną odpowiedzią na argument, że dokonanie przez Skarżącą stosownych korekt w deklaracjach w oparciu o dostarczone w dniu [...] października 2002 r. oświadczenie o niepełnosprawności, stanowiło podstawę do stwierdzenia nadpłaty, było powołanie art. 15 ust. 4 u. rech. Jednakże wyżej powoływany przepis stanowi wyłącznie o tym, że wymiar czasu pracy ustalony zgodnie z ust. 1 lub 2 (art.15 u.rech.) obowiązuje od dnia następującego po przedstawieniu pracodawcy orzeczenia o niepełnosprawności. Jeśli zaś Minister Polityki Społecznej chciał uzasadnić wydane rozstrzygnięcie powinien był wykazać związek między jego treścią a art. 21 u.rech. Tym samym należało uznać, że Minister Polityki Społecznej powołując się jedynie na regulację dotycząca czasu pracy osób niepełnosprawnych pominął całkowicie argumentację dotycząca zasadności wniosku Skarżącej o stwierdzenie nadpłaty. Zauważyć należy, że nadesłane przez Ministra Polityki Społecznej akta sprawy w znacznym stopniu utrudniały Sądowi dokonanie szczegółowej kontroli działalności organu I instancji oraz działalności organu odwoławczego. Składają się bowiem z wybiórczo zebranych (niekompletnych) i niewyraźnych kserokopii materiału dowodowego zebranego w sprawie. Nie odzwierciedlają zatem w sposób właściwy chronologii zdarzeń. Podkreślenia wymaga raz jeszcze, że postępowanie administracyjne wszczynane jest i prowadzone w celu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Organy obowiązane są zatem do podjęcia co najmniej inicjatywy w celu odpowiedniego zgromadzenia materiału dowodowego, którego ocena pozwoli na właściwe rozstrzygnięcie sprawy. W sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wykazania konkretnych faktów, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie zainteresowanego do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń (zob. wyrok NSA z 2 lipca 1997 r., SA/Sz 942/96, Temida (CD), Sopot 2002). Kierując się zasadą prawdy obiektywnej, która została wyrażona w art. 122 ord.pod., organa podatkowe mają zatem obowiązek podejmować w toku postępowania wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Rozwinięcie zasady prawdy obiektywnej stanowi przepis art. 187 ord.pod., który formułuje regułę przeprowadzenia postępowania dowodowego, nazwaną zasadą zupełności (kompletności). Materiał dowodowy jest zupełny, jeśli zebrano i rozpatrzono wszystkie dowody, przeprowadzono wnioski dowodowe, a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego dowodu (zob. C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla: Ustawa Ordynacja Podatkowa. Komentarz, Warszawa 2003, s. 497). Z decyzji organów nie wynika, iż wyjaśnione zostały choćby podstawowe fakty, takie jak liczba osób niepełnosprawnych zatrudnionych pracowników w stosunku do wszystkich zatrudnionych pracowników, wpływ skorygowanych deklaracji przedstawionych przez Skarżącą na wysokość wpłat na PFRON. Lakonicznie uzasadniając swoją decyzję, z pominięciem kwestii konsekwentnie podnoszonych przez Skarżącą, Minister Polityki Społecznej nie mógł spodziewać się, że przekona ją, iż zasadnie odmówiono jej stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat na rzecz PFRON. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za przedwczesne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.