I OSK 1881/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Paweł Miładowski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 811/07 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 811/07, oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Szkoły Policji w Pile decyzją z dnia [...] maja 2006 r. przyznał A. S. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości wynikającej z przysługujących jej norm zaludnienia. Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji przyznającej zainteresowanej pomoc finansową. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazał, że A. S. pełni służbę w Szkole Policji w Pile. Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2005 r. uzyskała przydział lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Pile przy ul. [...]. Następnie, na podstawie aktu notarialnego zawartego w dniu [...] kwietnia 2006 r., wykupiła powyższy lokal mieszkalny na preferencyjnych warunkach określonych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu [...] maja 2006 r. wystąpiła z wnioskiem do Komendanta Szkoły Policji w Pile o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ wyjaśnił, że gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie uzyskał, przysługuje mu pomoc finansowa. Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. Oznacza to, że ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzymał. A. S. wniosła skargę na powyższą decyzję zrzucając naruszenie prawa procesowego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., a także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 88, 94 ust. 1 i 95 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza przepisów art. 88, 94 i 95 ustawy o Policji wyraźnie wskazuje, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy o Policji, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy zatem wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy o Policji, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 cytowanej ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji taki policjant nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 wspomnianej ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, z którego wynika, że skarżąca posiada lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 21,80 m2, zaspokajającej jej potrzeby, za słuszne należy uznać stanowisko organów orzekających, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Skarżącej przyznano na podstawie decyzji administracyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2005 r. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w Pile przy ul. [...]. Następnie umową z dnia [...] kwietnia 2006 r. ustanowiona została odrębna własność powyższego lokalu i skarżąca nabyła go na własność. A zatem skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, a więc w sposób przewidziany w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, co wyklucza ją także z grona policjantów, którzy mogą ubiegać się o prawo do otrzymania pomocy finansowej. A w związku z tym nie przysługuje jej roszczenie o zaspokojenie prawa określonego w art. 88 ust. 1 cytowanej ustawy. Z treści wskazanych przepisów ustawy wynika, że intencją ustawodawcy było, aby pomoc finansowa była przeznaczana jedynie na uzyskanie przez funkcjonariusza policji mieszkania w miejscowości pełnienia służby. Celem wymienianych przepisów ustawy o Policji nie było przyznanie jednej grupie zawodowej ułatwień w nabywaniu na własność lokali mieszkalnych. Pomocy finansowej z cytowanej ustawy nie można utożsamiać z formą bezzwrotnej pożyczki udzielanej przez Państwo obywatelowi na spłatę jego prywatnych zobowiązań. Przewidziana ustawą pomoc finansowa w celu nabycia mieszkania na własność nie została ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze policjanta. Pomoc ta jest tylko jedną z przewidzianych ustawą form pomocy policjantom w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. W przeciwnym razie musiałaby być traktowana jako przywilej policjantów, budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r., SK 1/00). Skoro zatem Komendant Szkoły Policji w Pile przyznał pomoc finansową na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy Policji, osobie nieuprawnionej, decyzja jego z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. A zatem organy orzekające, wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wykonywały swój obowiązek strzeżenia praworządności. A. W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 88, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Uzasadniając skargę kasacyjną strona podniosła, że błędnym jest przyjęcie, iż skarżąca ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania lokalu mieszkalnego uzyskanego przez nabycie prawa własności lokalu w Pile, tj. w miejscowości w której pełni służbę , który nabyła od Wojskowej Agencji Mienia Wojskowego. A zatem w sposób przewidziany w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, stąd nie przysługuje jej pomoc mieszkaniowa, bowiem wyklucza ją to z grona policjantów, którzy mogą ubiegać się o prawo do otrzymania takiej pomocy finansowej. Strona podniosła, że nie otrzymała lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o "przydziale". W związku z tym nie wyczerpała uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie skarżącej policjantka, która ma prawo do zamieszkiwania w lokalu na podstawie decyzji o prawie do zamieszkiwania na czas oznaczony do 10 lat i zamierza go nabyć na własność posiada prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność, gdy nie otrzymała decyzji o przydziale lokalu na podstawie art. 90 ustawy o policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i dlatego podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż niniejsze postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji badał istnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. i tylko w tym kontekście stosował przepisy art. 88, 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 cyt. ustawy o Policji. Dokonana zaś wykładnia przepisów prawa materialnego była prawidłowa i szczegółowo uzasadniona z powołaniem się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2000 r. sygn. akt SK 1/00 (opubl. OTK 2001, z. 4, poz. 84), w którym Trybunał odnosi się właściwie do kwestii udzielania pomocy mieszkaniowej funkcjonariuszom, którzy mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, w kontekście m. in. celu jakiemu służy dany przepis. Niekwestionowany jest pogląd, iż pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest zastępczą formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, o którym stanowi art. 88 ust. 1 cyt. ustawy. Jeżeli więc funkcjonariusz posiada już lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby odpowiadający przysługującym mu normom, to zrealizowane jest jego prawo określone w powołanym wyżej przepisie. Realizacja tego prawa powoduje, iż organ nie może przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Brak tego prawa powoduje, że funkcjonariuszowi nie przysługuje również pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Wynika to wprost z przepisu art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z pkt 2 ust. 1 art. 95 policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej jeżeli posiada w miejscowości m.in. pełnienia służby lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zachodzi właśnie taka sytuacja. Skarżąca decyzją administracyjną uzyskała prawo do zamieszkiwania w lokalu odpowiadającym stosownym normom mieszkaniowym, w miejscowości pobliskiej, na okres 10 lat. W dacie uzyskania pomocy finansowej była więc posiadaczem lokalu, o którym mowa w powołanym przepisie. Miała więc zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Okoliczność, iż prawo do zamieszkiwania w lokalu było określone w czasie, nie zmienia faktu, iż zarówno w dacie składania wniosku, w dacie wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, a nawet w dacie wydania kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji, potrzeby te miała zaspokojone. Zgodnie bowiem z decyzją administracyjną przyznającą skarżącej prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, prawo to mogło wygasnąć w roku 2015. Dopiero więc wtedy można byłoby uznać, iż skarżąca nie posiada danego lokalu mieszkalnego i nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dokonana więc przez Sąd pierwszej instancji interpretacja wskazanych przepisów prawa materialnego jest prawidłowa i w związku z tym skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 209 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem organ nie wykazał aby poniósł jakiekolwiek niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, o którym mowa w art. 205 ww. ustawy.