II SA/Ol 726/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Referatu Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i ust. 4 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako: ustawa o g.n.) zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Spółki A , położonej w "[...]", obręb ew. "[...]", przy ul. "[...]", składającej się z działki o nr "[...]", na następujące działki o nr: "[...]". Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", wydaną na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1-3 ustawy o g.n., uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału oraz art. 104 k.p.a., ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w wysokości 5303,00 zł na rzecz Gminy od Spólki A będącej właścicielem nieruchomości położonej w "[...]" przy ul. "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]", obręb ew. "[...]". W motywach uzasadnienia wskazał, iż na wniosek właściciela Spółki A ostateczną decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", zatwierdzony został podział nieruchomości przy ul. "[...]" w "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]", obręb ew. "[...]" – na pięć nowych działek. Podał, że powstałe w wyniku podziału działki o nr "[...]" przeznaczone pod drogi publiczne gminne, z mocy prawa przeszły na własność Gminy. Na działce o nr "[...]" realizowana jest budowa budynku mieszkalnego. Działki nr "[...]" przeznaczone są do obsługi planowanych do realizacji budynków mieszkalnych. Działki te łącznie z działkami wyodrębnionymi z działek nr "[...]", po wybudowaniu na nich planowanych budynków oraz po dokonaniu połączenia z działką "[...]" zostaną zbyte w udziałach na rzecz wszystkich właścicieli lokali, jako teren uwzględniający elementy zagospodarowania niezbędne do prawidłowego funkcjonowania projektowanej zabudowy. Podniósł również, że ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest uzależnione od wzrostu wartości nieruchomości. Powołany w celu stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy o g.n. wartość 1m2 działki nr "[...]" przed podziałem w wysokości 154,81 zł oraz działek po podziale odpowiednio w wysokości: 154,81 zł/m2 - działka nr "[...]", 163,09 zł/m2 - działki "[...]", na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości po podziale wzrosła o kwotę 10606,00 zł. Ponadto zgodnie z uchwałą Nr "[...]" Rady Miasta ustalono, że wysokość opłaty adiacenckiej będzie wynosiła 50% różnicy wzrostu wartości nieruchomości, co w tym przypadku stanowi kwotę 5303,00 zł, przy czym zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy g.n. przy ustalaniu opłaty i określaniu wartości nieruchomości jej powierzchnię pomniejszono o powierzchnię działek wydzielonych pod drogi. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniosła Spółka A. W uzasadnieniu wskazała, iż podziału nieruchomości dokonano w celu wydzielenia zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr "[...]" pod realizowany wielorodzinny budynek mieszkalny oraz działek "[...]" pod poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej gminnej. Z kolei powstałe przy podziale działki o nr "[...]" przeznaczone były jako grunt wspólny do obsługi budynków mieszkalnych. Z powyższego wynika, że działki "[...]" wyodrębniono aby umożliwić uregulowanie stanu prawnego nieruchomości sąsiednich oraz zgodne z prawem funkcjonowanie wspólnot mieszkaniowych, a nie w celach komercyjnych. Podniosła ponadto, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat, w zakresie w jakim dotyczy działki o nr "[...]", nie uwzględnia faktu, że działka w dniu sporządzania operatu, była już zbyta w udziałach (po 1/21 cz.) na rzecz właścicieli lokali w budynkach mieszkalnych za kwotę 115,75 zł/m2. Podana w operacie cena 1m2 działki – 163,09 zł jednoznacznie wskazuje, że wyliczona wartość przedmiotowej nieruchomości jest znacznie zawyżona, gdyż to cena rynkowa działki określa jej wartość. Natomiast działka o nr "[...]" w dniu sporządzania operatu szacunkowego i wydania decyzji naliczającej opłatę adiacenką formalnie nie istniała, gdyż została, jako mały fragment garażu podziemnego, połączona z działkami sąsiednimi zabudowanymi główną częścią garażu razem tworząc działkę o nr "[...]". Z kolei działki o nr "[...]" już w decyzji podziałowej były opisane jako przeznaczone do dalszych regulacji formalno - prawnych, a nie do zbycia w celach komercyjnych. Zatem przeprowadzone podziały i scalenia przedmiotowego gruntu służyły realizacji celów ustawy o g.n. wyczerpując całkowicie zapis jej art. 95 § 1, natomiast operat szacunkowy zawiera szereg nieprawidłowości. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło - utrzymać decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 98a ust. 1 ustawy o g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach uzasadnienia podniosło, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Natomiast zgodnie z § 41 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o g.n., określa się wartość według stanu nieruchomości przed jej podziałem i po jej podziale, a ceny – na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, przy czym przy wycenie nie uwzględnia się wartości części składowych nieruchomości. Podniosło również, że ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, iż na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o 10606,00 zł. Od powierzchni działki przed podziałem biegły odjął powierzchnię działek wydzielonych pod drogi publiczne. Stosując metodę korygowania ceny średniej wskazał jakie cechy brał pod uwagę dokonując szacowania nieruchomości i jaki procentowy wpływ mają one na wartość nieruchomości. W ten sposób przedstawiona wycena, jak dodało Kolegium, jest rzetelna, a określone w niej wartości mogą służyć do ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto wskazało, iż argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą być uwzględnione przede wszystkim z tego powodu, że zbycie nieruchomości nie pozbawia organu możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie, jak podniosło, działka o nr "[...]" została zbyta właścicielom nieruchomości lokalowych w udziałach po 1/21 części. Uzyskana z takiej transakcji cena nie jest miarodajną dla ustalenia wartości działki. Nie ma również znaczenia fakt, że działka o nr "[...]" już nie istnieje, bowiem w wyniku scaleń i podziałów ma ona obecnie inny numer ewidencyjny, jak też inną powierzchnię. Ustawodawca określił bowiem, iż opłata adiacencka winna być ustalona w przypadku kiedy wartość dzielonej nieruchomości wzrośnie. Nie ma przy tym znaczenia to, w jakim celu podział jest dokonywany. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka A żądając jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała, że celem podziału działki o nr "[...]" było wydzielenie, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, działki o nr "[...]" zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, działki o nr "[...]", która po połączeniu z innymi działkami utworzyła działkę o nr "[...]", jak też wydzielenie działki o nr "[...]" z przeznaczeniem na parking samochodów. Działki o nr "[...]" wydzielono, zgodnie z planem, pod drogę gminną. Ponadto wskazała, iż całkowicie niezasadnym jest wszczynanie procedury naliczania opłaty adiacenckiej na etapie wydzielania działek budowlanych na terenie, który objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego, który nie określa przebiegu granic przyszłych działek budowlanych, a jedynie granice pasów drogowych. Podniosła również, że art. 95 ustawy o g.n. zawiera katalog zdarzeń, w świetle których podział gruntu - w zw. z art. 98a pkt 2 ustawy o g.n. - nie podlega opłacie adiacenckiej. Analiza normy art. 95 jednoznacznie wskazuje, że dokonany podział działki nr "[...]" jest przypadkiem, który nie powinien być objęty procedurą naliczenia opłaty. Jednakże, jak dodała, analiza tych przepisów przez organy administracji prowadzi do absurdalnych sytuacji naliczania opłat. Powoduje to nieprzewidywalność kosztów prowadzonych inwestycji, zwłaszcza, że Gmina ma 3-letni okres na naliczenie opłaty. Ponadto dodała, że cena działek ustalona przez rzeczoznawcę nie ma żadnego odniesienia do rzeczywistej wartości nieruchomości, gdyż ta została już określona w umowach deweloperskich. Tak więc nieruchomości te nie mogą być już towarem, gdyż nie mogą być zbywane w warunkach obrotu gospodarczego, niezależnie od tego jaką osiągają cenę rynkową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu podjętego w postępowaniu administracyjnym, nie stwierdził istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia nałożenia na Spółkę A opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zgodnie z treścią, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i stanowiącego jej materialnoprawną podstawę art. 98a ust. 1 ustawy o g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż ustawodawca położył szczególny nacisk na moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest legitymowany do wymierzania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Z cytowanego wyżej przepisu wynika również, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym wypadku czynnikiem uprawniającym do uruchomienia procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty (tak też w wyroku WSA w Olsztynie z dn. 27.06.2006r., sygn. akt. II SA/Ol 126/06). W omawianej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż na wniosek Spółki A Prezydent Miasta decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt podziału nieruchomości znajdującej się w "[...]", obręb ew. "[...]", nr "[...]", stanowiącej własność spółki. Podstawę prawną decyzji z dnia "[...]" stanowił art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1 ustawy o g.n. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż zgodnie z ustaleniami "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" dla terenu położonego w południowej części miasta, w rejonie ul. "[...]"" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]" działka nr "[...]" położona jest na terenie, dla którego zapis planu brzmi: na działce oznaczonej nr "[...]" realizowana jest budowa budynku mieszkalnego, działki o nr "[...]" stanowić będą teren wspólny przeznaczony do realizacji budynków mieszkalnych, działki o nr "[...]" zostały wydzielone pod drogi publiczne gminne. Decyzja ta wobec nie skorzystania z prawa do jej weryfikacji w trybie odwoławczym stała się ostateczna i prawomocna. Pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organ ustalający w niniejszej sprawie opłatę adiacencką. Zatem bezzasadny jest podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut, iż podział działki o nr "[...]" został dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Odnośnie zarzutu skarżącej, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 95 w zw. z art. 98a ust. 2 ustawy o g.n. z tego względu, że okoliczność podziału działki o nr "[...]" zawiera się w katalogu zdarzeń nie podlegających opłacie z mocy ustawy, to wyjaśnić należy, iż procedura dokonywania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu jest uregulowana wskazaną normą art. 95 ustawy o g.n. W dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wskazany przepis pozwalał na podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; 3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; 4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; 5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; 6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej; 7) wydzielenia działki budowlanej; 8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Powyższy katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, iż tylko przypadki w tym przepisie wyszczególnione uprawniały organ do dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jak wynika natomiast z przekazanych akt administracyjnych tej sprawy żadna z okoliczności wskazanych w art. 95 ustawy o g.n. nie miała miejsca w przypadku zatwierdzenia podziału działki nr "[...]". Nadto już tylko powołana w decyzji z dnia "[...]". podstawa prawna świadczy w sposób nie budzący wątpliwości Sądu, iż zatwierdzony podział nieruchomości nastąpił w oparciu o plan miejscowy (uchwalony przez Radę Miasta uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]"), zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o g.n. Reasumując w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżącej aby organy orzekające w sprawie zastosowały art. 98a ust. 2 ustawy o g.n., zgodnie z którym nie stosuje się ust. 1 - dotyczącego ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału - przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu organ I instancji miał prawo do obciążenia skarżącej Spółki opłatą adiacencką. Zostały bowiem spełnione ku temu wszystkie wymogi przewidziane przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzono wyczerpujące postępowanie, opierając się na rzetelnej opinii rzeczoznawcy majątkowego – operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o metodę korygowania ceny średniej przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W wyniku analizy dostępnych danych zbadano średni poziom cen na nieruchomości tego typu, co nieruchomość skarżącej, położonych w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Określone wartości rynkowe nieruchomości gruntowej, stanowiące przedmiot wyceny zawierają się w przedziale średnich cen transakcyjnych uzyskiwanych w obrocie cywilno – prawnym przy nabywaniu prawa własności nieruchomości gruntowych. Analiza rynku wykazała, że ceny transakcyjne nieruchomości porównywalnych z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny w latach 2005 – 2006 w obrocie cywilno – prawnym, gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe są podobne i zawierają się w przedziale 120-250 zł/m2. Biorąc pod uwagę ceny transakcyjne uzyskiwane w latach 2005 – 2006 nieruchomości podobnych, lokalizację, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej stwierdzono, że określone wartości działek gruntowych będących przedmiotem wyceny odpowiadają wartością rynkowym, oraz taka też jest możliwa cena do uzyskania przy sprzedaży. W wyniku podziału nieruchomości nastąpił łączny wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Oszacowana różnica wartości może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wszczynając postępowanie w sprawie poinformował o tym skarżącą, pouczając ją jednocześnie o prawach przysługujących stronie. W trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji skarżąca nie odniosła się do wskazanej opinii. Nie można więc postawić organowi zarzutu, iż nie wypełnił on dyspozycji wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a i w przeprowadzonym postępowaniu nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Ponadto, wskazać również należy za Kolegium, iż ustalenie ceny działek w umowach deweloperskich jest w niniejszej sprawie bez znaczenia. Również zarzut, iż skarżąca nie mogła wliczyć kwoty opłaty do ceny, za jaką były sprzedawane udziały w wyodrębnionych działkach, nie stanowi samodzielnej podstawy przemawiającej za bezzasadnością żądania opłaty adiacenckiej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).