I OSK 1912/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Irena Kamińska NSA Jerzy Solarski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 209/07 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 209/07 uwzględnił skargę G. K. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] oraz decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją z [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku G. K., odmówił jej przyznania dodatku mieszkaniowego, powołując się na okoliczność, iż wnioskodawczyni zajmuje lokal mieszkalny, położony w Z., bez tytułu prawnego i nie oczekuje na lokal zamienny lub socjalny. Wynika to z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego świadczenie to przysługuje najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, osobom mieszkającym w lokalach mieszkaniowych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że posiada "jakiś" tytuł do zajmowanego przez nią lokalu, skoro od [...] lat przyjmowane są jej opłaty za zajmowany lokal. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, a powołując się na treść wniosku strony oraz pismo likwidatora Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Z. z [...] uznało, iż stronie nie przysługuje tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Z pisma tego wynika również fakt, iż strona odmówiła zawarcia umowy najmu na zajmowany przez nią lokal, wobec czego została obciążona odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z lokalu. Wobec nieuregulowania odszkodowania, Sąd Rejonowy w Z. wyrokiem z dnia [...] orzekł eksmisję strony bez prawa do lokalu socjalnego. W tej sytuacji nie spełniała ona przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze na decyzję ostateczną skarżąca podniosła, że nie otrzymała pisma likwidatora Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Z. z dnia [...], wobec czego nie wie o jakiej umowie jest w nim mowa. Dodała, że regulowała i reguluje świadczenie odszkodowawcze wraz z opłatą za wodę i wywóz śmieci, na dowód czego załączyła kserokopię odcinków wpłat za okres od [...] do [...], nie regulując jednak należności za centralne ogrzewanie, z uwagi na fakt, że mieszkanie było niedogrzane. Skarżąca zarzuciła również, że nie wiedziała o toczącym się wobec niej postępowaniu sądowym o eksmisję i zapłatę, zaś komornik zajął część świadczenia rentowego, co pozbawiło ją środków do życia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że bez znaczenia pozostaje fakt wydania wyroku zaocznego, orzekającego eksmisję strony z zajmowanego lokalu mieszkalnego. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu regulowanym przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w sprawach nieuregulowanych znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zaś zasady ogólne, a więc zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., z której wynika obowiązek organu określenia jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Realizację tę zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, a więc art. 77 § 1 k.p.a. Nakłada on na organ obowiązek podejmowania czynności procesowych, mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Strona winna mieć nadto zagwarantowany czynny udział na każdym etapie postępowania, co wynika z art. 10 § 1 k.p.a. Nadto na organie spoczywa obowiązek, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne − wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (tak w wyroku NSA z 28 lipca 2000 r. III SA 774/00, Lex nr 47320). Zdaniem Sądu zasadom tym uchybiły organy obu instancji. Na etapie postępowania przed organem I instancji poczyniono ustalenia z powołaniem się na wniosek i dołączone doń dokumenty (bez konkretnego wskazania o jakie dokumenty chodzi), z których ma wynikać brak tytułu prawnego strony do lokalu mieszkalnego. Z kolei − w ocenie Sądu − z zaświadczenia MZGM w likwidacji z [...] nie wynika fakt pozbawienia strony prawa do lokalu, położonego przy ul. [...], gdyż zawiera ono wyłącznie informacje dotyczące opłat czynszowych oraz wysokość zaległości z tego tytułu. Prawotwórczy fakt braku tytułu do lokalu wynika wyłącznie z treści wniosku strony, który jednak nie został poparty żadnym dowodem. Podjęte przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe wobec podniesienia w odwołaniu istnienia tytułu prawnego sprowadzało się do zażądania informacji od zarządcy. Informacja ta stanowiła podstawę do poczynienia przez SKO ustaleń faktycznych w sprawie. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ odwoławczy zobligowany był do umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym w jego toku materiałem dowodowym, zaś akta sprawy wskazują jednoznacznie, że obowiązkowi temu uchybił. Potwierdzają to również zarzuty skargi wprost nakierowane na kwestie ustalone w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym na etapie postępowania odwoławczego, których to strona na etapie postępowania administracyjnego nie miała możliwości podważać. Zadość powyższemu obowiązkowi nie czyni − w ocenie Sądu − pismo Kolegium z dnia [...] informujące o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w związku z oczekiwaniem na odpowiedź z Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Z.. Z chwilą bowiem uzyskania pisma MZGM z dnia [...] organ II instancji uznawszy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, powinien był zawiadomić stronę o tym fakcie i umożliwić jej zapoznanie się z materiałem. Tym bardziej, że organ podejmując próbę wyjaśnienia spornej kwestii tytułu strony do lokalu, oparł się wyłącznie na piśmie likwidatora Miejskiego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia [...], z którego powziął informację o braku tytułu prawnego do lokalu, nie dokonując weryfikacji tych informacji w oparciu o źródłowe akta lokalowe prowadzone dla lokalu mieszkalnego, zajmowanego przez stronę. Natomiast z omawianego pisma likwidatora nie wynika w oparciu o jakie dokumenty, za wyjątkiem wyroku eksmisyjnego − ustalono okoliczność braku tytułu prawnego. Wobec tego niezbędna jest weryfikacja twierdzeń likwidatora o eksmisji strony z lokalu przeprowadzona w oparciu o stosowne orzeczenie sądowe sądu powszechnego, które w niniejszej sprawie należy uznać za jedyny dowód pozwalający na przyjęcie założenia, że brak tytułu prawnego jest następstwem wydania tego wyroku. Stwierdzone wyżej uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu wskazują na to, że stanowisko organów administracji publicznej co do braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest co najmniej przedwczesne, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez jakichkolwiek dokumentów źródłowych znajdujących się w aktach lokalowych nie pozwala na weryfikację poczynionych przez organy ustaleń i tym samym wymyka się również spod kontroli Sądu. Natomiast załatwienie sprawy administracyjnej wyłącznie w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw procesowych strony, do której kierowane są decyzje administracyjne, koliduje z podstawowymi zasadami prawa postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Spowodowało to uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło: – naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a ustawy P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do wniosku, że G. K. nie spełnia warunków ustawowych do przyznania dodatku mieszkaniowego, – naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy P.p.s.a., polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania skarżącej dodatku naruszono ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 k.p.a., gdy tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, wystarczający do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia, a jego ocena jest logiczna i szczegółowo uzasadniona. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości; oddalenia skargi i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytacza treść art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że postępowanie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego wymaga uprzedniego wniosku strony, którego wzór określony został w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). SKO podnosi, że pkt 4 ustalonego wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, pozostaje w korelacji z zastosowanym przez organy obu instancji przepisem art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ustawodawca nakazał wnioskującemu określić rodzaje tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ustalonym wzorze wniosku ustawodawca nałożył także na wnioskującego obowiązek wskazania, w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu, czy w związku z tym faktem przysługuje mu uprawnienie do lokalu zamiennego lub socjalnego. Poza wyczerpującym określeniem elementów tego wniosku w ustalonym jego wzorze przewidziano także akceptację, przez zarządcę lokalu, niektórych podanych przez wnioskującego informacji, w tym w zakresie rodzaju posiadanego przez niego tytułu prawnego do lokalu. Z treści złożonego przez G. K. wniosku wynika, że nie wskazała ona na żaden z rodzajów tytułów prawnych do zajmowanego lokalu mieszkalnego, wymienionych w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 1−4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W jego treści skarżąca nie wskazała także, poprzez zakreślenie odpowiedniego punktu wniosku, aby brak tego tytułu był połączony z oczekiwaniem na dostarczenie lokalu zamiennego albo socjalnego. W oddzielnej adnotacji, uczynionej w treści tego wniosku, zarządca tego lokalu poinformował, że G. K. nie tylko nie posiada żadnego tytułu do zajmowanego lokalu mieszkalnego, w związku z którym wystąpiła o dodatek mieszkaniowy, lecz także, że z mocy prawomocnego wyroku eksmisyjnego pozbawiona jest również uprawnienia do lokalu zamiennego albo socjalnego. Inne informacje, zawarte w tym wniosku, mogły jedynie utwierdzić rozpatrujący sprawę organ I instancji, jak i Kolegium, w przekonaniu, że G. K. tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego nie posiada. Jak wynika z pkt 12 tego wniosku, w skład ponoszonych przez nią wydatków na zajmowany lokal wchodzi odszkodowanie za bezumowne jego posiadanie, czyli ten rodzaj świadczenia, który wymieniony jest w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W ocenie organu wnioskowi skarżącej, poza rolą inicjującą postępowanie, przypisać należy znaczenie dowodowe, jako że zawiera on informacje konieczne do określenia zarówno jej uprawnień do dodatku, jak i rozmiaru samego świadczenia. Stąd uzasadnieniem dla prowadzenia w tej sprawie dalszego postępowania dowodowego mogło być jedynie to, że w kolejnych, kierowanych pismach G. Krystyańczuk zaprzeczałaby podanym we wniosku informacjom i przedstawiała na tę okoliczność stosowne dowody. Analiza treści odwołania wskazuje, że nie zaprzeczyła ona treści samego wniosku, lecz poczyniła sugestie, że skoro od dłuższego czasu przebywa w tym lokalu "to musi posiadać jakiś tytuł prawny do tego lokalu". Nie zaprzeczyła jednakże, iż przebywanie w tym lokalu nie jest połączone z żadną formalną umową. W świetle tak zawężonego materiału dowodowego dodatkowe uzupełnienie materiału o wyrok eksmisyjny SKO ocenia jako nieracjonalne. Organ zakłada, że nawet gdyby przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia organy dysponowały tym wyrokiem, to skarżąca w dalszym ciągu utrzymywałaby, że skoro orzeczenie od tak dawna jest niewykonane, to posiada przez to tytuł prawny do lokalu. Ponadto w świetle regulacji ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wyrok nakazujący opróżnienie lokalu nie jest orzeczeniem o znaczeniu, znoszącym określony stosunek prawny, lecz efektem jego zniesienia. Z tego także powodu podniesione w wyroku WSA prowadzenie na tę okoliczność dalszego postępowania dowodowego, w kierunku służącym ustaleniu tytułu prawnego G. K. do zajmowanego lokalu mieszkalnego i tym samym jej uprawnień do dodatku mieszkaniowego, jawi się jako nieuzasadnione. Z treści udzielonej organowi odpowiedzi wynika, że po wygaśnięciu umowy, kształtującej tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie została ona przez G. K. odnowiona i jest to wystarczające do przesądzającego stwierdzenia, że w sprawie tej nie wystąpiły przesłanki, wynikające z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej − stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. − uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów postępowania. Sąd administracyjny sprawujący na podstawie art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a. kontrolę działalności administracji publicznej stosuje środki przewidziane w art. 145 § 1 tej ustawy, gdy stwierdzi naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania − istotny wpływ na wynik sprawy. Rolą sądu jest więc nie tylko ustalenie, czy prawidłowo zastosowano prawo materialne, lecz także, czy postępowanie prowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami, wyjaśniono w trakcie niego istotne okoliczności sprawy, a stronie zapewniono czynny udział, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Kontrolując prawidłowość oceny przez WSA zebranego przez organy materiału dowodowego, nie można Sądowi I instancji przypisać zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. Sąd ten trafnie ocenił, iż organy oparły się głównie na kryteriach materialnoprawnych, decydujących o przyznaniu świadczenia, pomijając stronę procesową, zwłaszcza w aspekcie kompletności materiału dowodowego (art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.) i zapewnienia stronie przysługujących jej gwarancji procesowych (art. 10 § 1 k.p.a.). Oparcie decyzji odmawiającej stronie świadczenia, w sytuacji gdy zaprzeczała ona istnieniu wyroku sądu powszechnego, orzekającego eksmisję, tylko na adnotacji dokonanej na wniosku i informacji zarządcy, zasadnie Sąd I instancji uznał za naruszające prawo. Rozwiązanie przyjęte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. pozwala Sądowi na uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi, że uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że uzupełnienie materiału dowodowego i tak prowadziłoby do uznania o braku podstaw do przyznania świadczenia. W literaturze przedmiotu (J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o NSA, Warszawa 1995, s. 124) przyjmuje się, iż przed uzupełnieniem postępowania wyjaśniająco-dowodowego i wyjaśnieniem wątpliwości nigdy nie można mieć a priori pewności, że uchybienia, o których mowa, istotnie miały wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę zauważa jednocześnie, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podkreślił istotne braki postępowania w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału. Wobec zawężenia postępowania dowodowego tylko do wniosku strony i informacji zarządcy, prawa G. K. do udziału w postępowaniu administracyjnym, przewidziane w art. 10 § 1 k.p.a., zostały ograniczone. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisem tym koresponduje art. 81 k.p.a., pozwalający uznać okoliczność faktyczną za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii wymienionych w tym przepisie, a zwłoka w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej sprawy nie groziła niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego lub niepowetowaną szkodą materialną. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutem naruszenia przepisów postępowania obciążył organy obu instancji, bowiem przy istniejących brakach w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Kolegium, rozpatrujące odwołanie, mogło − z uwagi na charakter zaniedbań organu pierwszej instancji − skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. i uzupełnić postępowanie dowodowe, zapewniając stronie czynny udział w tym stadium postępowania. Dodać należy, iż podniesiona przez WSA wada postępowania stanowiła samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy. Z powyższych względów uznając, iż wniesiona skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.