II SA/Gl 871/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi K. J. i B. J. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] 2001 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ul. A i B. W okresie od [...] 2005 r. do [...] 2005 r. projekt planu wyłożono do publicznego wglądu, a publiczna dyskusja nad nim odbyła się w dniu [...] 2005 r. Termin składania uwag upłynął w dniu [...] 2005 r. Wśród szeregu zgłoszonych w zakreślonym terminie uwag pismami z dnia [...] i [...] 2005 r. K. i B. J., właściciele działki A, oświadczyli, iż nie wyrażają zgody na zabranie działki pod realizację projektowanej drogi dojazdowej [...] w ciągu ulicy B (w późniejszej korespondencji postulując rozwiązanie problemów komunikacyjnych poprzez poszerzenie ul. B na całej długości). Uwaga ta nie została przez Burmistrza Miasta uwzględniona. Jak wynika z akt sprawy (pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] 2005 r. oraz korespondencji pomiędzy Radą Miasta a małżonkami J.) zdaniem Burmistrza Miasta planowana droga stworzy bowiem konieczne dogodne połączenie ul. B z ul. A umożliwiające dostęp wozów bojowych straży pożarnej, karetek pogotowia i wozów policyjnych. Znaczna część drogi mieścić się będzie na działce nr B, której właściciele wyrazili na to pisemną zgodę, a z działki K. i B. J. tylko niewielki fragment (ok. [...] m2) konieczny będzie dla poprawnego wyprofilowania drogi. Natomiast rozważane jako drugi wariant poszerzenie na całej długości ul. B wymagałoby zajęcia części szeregu zabudowanych niewielkich nieruchomości co w znaczący sposób ograniczyłoby ich powierzchnię i obniżyło wartość. W dniu [...] 2005 r. Rada Miejska w B., odrzucając uwagi małżonków J. i przyjmując proponowany przez Burmistrza Miasta projekt podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ul. A i B. Pismem z dnia [...] 2005 r. K. i B. J. zwrócili się do Przewodniczącego Rady Miasta w B. z wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa w postaci nieuwzględnienia składanych przez nich uwag, a także nie udzielenia ponownie głosu na posiedzeniu Rady w dniu [...] 2005 r. i nie udzielenia odpowiedzi na wszystkie postawione przez B. J. pytania. W odpowiedzi Burmistrz Miasta pismem z dnia [...] 2005 r. wyjaśnił, iż wezwanie zostało przekazane Radzie Miasta, która jednak na sesji w dniu [...] 2005 r. podtrzymała swe rozstrzygnięcie zawarte w uchwale nr [...]. Jak wynika z kierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pisma Burmistrza Miasta z dnia [...] 2005 r. odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wysłał on do małżonków J. bez zwrotnego dowodu doręczenia. Pismem z dnia [...] 2005 r. K. i B. J. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę (zatytułowaną "Odwołanie") na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnosząc o jej uchylenie. W skardze po raz kolejny zarzucili niewłaściwe rozpatrzenie wniesionych przez nich uwag i niewłaściwy sposób procedowania przez Radę Miejską w trakcie posiedzenia w dniu [...] 2005 r. Ponownie wskazali, że ich zdaniem po to by stworzyć szeroką drogę dojazdową należy poszerzyć na całej długości ul. B, nie zaś ich kosztem projektować nowy fragment [...]. Zaakcentowali nadto, iż ich zdaniem nieprawdą są argumenty podnoszone przez przedstawicieli władz Miasta dotyczące konieczności wyprofilowania ul. B kosztem działki A i potrzeby zaprojektowania nowego odcinka [...]. Droga ta, zdaniem skarżących, będzie bowiem przebiegać w pobliżu ich okien a wracać nią będą cyt. "pijani i narkomani z [...]". Nadto jej budowa spowoduje konieczność wycięcia ok. [...] drzew na działce nr B. Podkreślili też, iż nie uwzględnienie zdania mieszkańców narusza art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej przytaczając argumenty jakie podniósł już był w trakcie procedury planistycznej. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 12 września 2007 r. skarżący B. J., występując w imieniu swoim oraz jako pełnomocnik K. J., podtrzymał zarzuty zawarte w skardze akcentując, iż do poszerzenia całej ul. B jego zdaniem nie doszło z uwagi na cyt. "znajomości" właścicieli działek, które przylegają do tej części ulicy, która nie będzie poszerzana. Dodatkowo na pytanie Sądu w jakiej dacie otrzymał przesłaną listem zwykłym odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący wyjaśnił, iż daty tej nie pamięta jednak natychmiast po otrzymaniu przesyłki sporządził skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga nie może zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B. nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym /art. 101 ust. 3 powołanej ustawy/. W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga wniesiona została w ustawowym terminie, tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącym rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Składu Orzekającego termin ten został w niniejszej sprawie dochowany. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało bowiem doręczone Radzie Miejskiej w B. dniu [...] 2005 r. natomiast w dniu [...] 2005 r. Burmistrz Miasta wystosował do skarżących informację o nieuwzględnieniu przez Radę Miejską złożonego wezwania. Kierowane do skarżących pismo zostało wysłane bez zwrotnego potwierdzenia odbioru co uniemożliwia ustalenie daty, w której dotarło do adresatów (daty tej nie pamiętają także skarżący). Z uwagi jednak na to, iż skarga nadana została przez małżonków J. w dniu [...] 2005 r. samo zestawienie dat zezwala na stwierdzenie, iż skarga wniesiona została w ustawowym terminie. W tej sytuacji badaniu podlegała dalsza kwestia, a mianowicie poprawność kwestionowanych przez skarżących ustaleń zawartych w części planu w odniesieniu do projektowanej drogi [...]. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej (w ramach tzw. władztwa planistycznego) może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie miejscowym ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość przepisów art. 9 - 20 wskazanej wyżej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności zapisu ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, częstokroć je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów bezwzględnie uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza gdy chodzi o konflikt nie interesu indywidualnego i publicznego lecz w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie pieczołowitego umotywowania. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do kwestionowanej części planu zostały spełnione. Z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego odnoszącego się do procedury uchwalenia planu miejscowego wynika bowiem, iż projekt połączenia komunikacyjnego ul. B i A, który zdaniem skarżących ingeruje w ich prawo własności, nie został przyjęty w sposób arbitralny lecz wraz z drugim, alternatywnym rozwiązaniem był przedmiotem rozważań Burmistrza Miasta oraz Rady Miejskiej w B., a także podlegał publicznej dyskusji. Jak bowiem wynika z przedłożonej dokumentacji nadrzędny i nie kwestionowany cel jakim było stworzenie możliwości dogodnego połączenia dotychczasowej zbyt wąskiej ul. B z ul. A, połączenia ułatwiającego dostęp pojazdów służb ratowniczych a tym samym poprawiającego bezpieczeństwo publiczne, mógł być osiągnięty dwiema metodami: poprzez poszerzenie ul. B na całej długości bądź też poprzez poszerzenie jedynie jej fragmentu i realizację nowej, łączącej obie ulice drogi [...]. W wyniku rozważenia zalet i wad każdego z rozwiązań za korzystniejszy uznano wariant polegający na budowie drogi [...] o szerokościach w liniach rozgraniczających 10,0m i to właśnie to komunikacyjne rozwiązanie zostało przyjęte w uchwalonym planie miejscowym. Znaczna część projektowanej drogi [...] mieścić się bowiem będzie na działce nr B, której właściciele wyrazili na to pisemną zgodę, a z należącej do K. i B. J. działki nr A tylko znikomy w stosunku do całej powierzchni fragment (ok. [...] m2) konieczny będzie dla poprawnego wyprofilowania drogi. Natomiast rozważane jako drugi wariant poszerzenie na całej długości ul. B wymagałoby zajęcia części szeregu zabudowanych niewielkich nieruchomości co w znaczący sposób ograniczyłoby ich powierzchnię i obniżyło wartość. Zaprezentowana w przedłożonym Sądowi materiale dowodowym argumentacja jawi się przekonująco. Poszerzenie ul. B na całej jej długości z uwagi na niewielkie rozmiary działek przylegających do niej w części nie wymagającej obecnie poszerzenia istotnie mogłoby być bowiem bardziej dotkliwe dla większej liczby osób podczas gdy rozwiązanie przyjęte w planie wymaga zajęcia na potrzeby wyprofilowania drogi jedynie niewielkiego fragmentu dużej działki małżonków J.. Notabene zważyć należy w tym miejscu, iż także ewentualny wybór forowanej przez skarżących koncepcji polegającej na poszerzeniu ul. B na całym jej przebiegu wymagałby zajęcia pod drogę części ich działki a tym samym ich sytuacja faktyczna nie uległaby istotnym zmianom. W konsekwencji, zdaniem Składu Orzekającego, uzasadniony merytorycznie wybór jednej z dwóch rozważanych koncepcji mieścił się w obrębie dozwolonego prawem władztwa planistycznego i nie wykraczał poza jego zakres. Odnosząc się z kolei do zawartych w skardze zarzutów dotyczących niewłaściwego, zdaniem skarżących, procedowania przez Radę Miejską na posiedzeniu w dniu [...] 2005 r. i ograniczania skarżącemu prawa do swobodnej wypowiedzi poprzez nie dopuszczenie go do kolejnego zabrania głosu (choć jak wynika z protokołu posiedzenia wypowiadał się on kilkakrotnie) Sąd wskazuje, iż to ile razy uczestnik posiedzenia zabrał głos nie ma wpływu na ważność podjętej uchwały, a tym samym nie może przesądzić o zasadności bądź niezasadności skargi. W konsekwencji, wobec dochowania przez Radę Miejską w B. wymogów procedury planistycznej i wobec niestwierdzenia podnoszonego przez skarżących naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] r. za niezasadny.