II OSK 392/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 480/07 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 480/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (znak [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych. Skarżący – W. K. w dniu [...] wniósł do Ministra Budownictwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...], znak: [...], dotyczącej nakazu rozbiórki stanu zerowego budynku mieszkalnego, basenu kąpielowego, oczka wodnego i kortu tenisowego oraz doprowadzenia terenu działki do stanu pierwotnego, jaki istniał przed podjęciem robót budowlanych. Wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten decyzją z dnia [...] (po rozpatrzeniu wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...]. Organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności z uwagi na wcześniejsze ostateczne rozpatrzenie sprawy w tym samym przedmiocie. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] zostało prawomocnie zakończone, gdyż decyzją z dnia [...] o znaku: [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2004 r., sygn. akt: 7/IV SA 3830/03), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...], znak: [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 730/05, oddalił skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...]. Z uwagi na powyższe rozpatrując skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację tego organu i oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] zostało już przeprowadzone na wniosek W. K. i wydano w jego toku rozstrzygnięcie poddane następnie kontroli sądu administracyjnego. W tej sytuacji skarżący nie może skutecznie domagać się ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego tylko dlatego, że wydane poprzednio rozstrzygnięcie było dla niego niekorzystne. Zdaniem Sądu I-instancji ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...], stanowiła w res iudicata i przesądzała o niemożliwości ponownego procesowania w tej samej sprawie. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną byłoby możliwe tylko po usunięciu z obrotu prawnego decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w ustalonym przez prawo trybie. Opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez W.K.. W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez adwokata, skarżący zarzucił orzeczeniu WSA, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Naruszenie wskazanego wyżej przepisu miało zdaniem skarżącego polegać na tym, że składzie orzekającym w niniejszej sprawie orzekał sędzia, co do którego bezstronności istnieje uzasadniona wątpliwość z uwagi na wcześniejszy udział w wydaniu orzeczenia stanowiącego "swoisty prejudykat do niniejszej sprawy". Powołując się na tak przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Ponadto skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wniósł o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu 4 marca 2004 r. w sprawie ze skargi G. S. – S. o sygn. akt 7/IV SA 3830/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok mocą, którego uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W składzie sądu, który podjął powyższe rozstrzygnięcie orzekał Sędzia [...] wówczas asesor WSA. Zdaniem skarżącego sprawa ta dotyczyła tych samych decyzji, których stwierdzenia nieważności domaga się skarżący również w niniejszym postępowaniu (tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] oraz decyzji Wojewody B. z dnia [...]). Ponadto podkreślił, iż na skutek zapadłego wówczas wyroku uchyleniu uległa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność nakazu rozbiórki. Według skarżącego ze względu na to, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia stwierdzenia nieważności tych samych decyzji należy uznać, iż zachodziły tu podstawy do wyłączenia sędziego przewidziane w art. 19 p.p.s.a. Naczelny Sąd administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutu skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Skargę kasacyjną strona skarżąca oparła wyłącznie o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. o zarzut naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany jako naruszony przepis prawa procesowego art. 19 p.p.s.a. stanowi o wyłączeniu sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Rozpatrując ten zarzut stwierdzić należy, iż analiza okoliczności i akt sprawy prowadzi do wniosku, że nie jest on uzasadniony. Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy art. 19 p.p.s.a., podobnie jak inne przepisy dotyczące wyłączenia sędziego, stanowi gwarancję procesową bezstronności sędziego i nie powinien być wykorzystywany do innych celów, jak na przykład do przewlekania postępowania sądowego. Dlatego stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów tylko dla usunięcia pozorów braku bezstronności powinno być ostrożne, wyważone i racjonalne. Celem instytucji wyłączenia sędziego jest realizacja konstytucyjnego prawa obywateli do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Bezstronność sądu jest też elementem prawa do przeprowadzenia rzetelnego postępowania sądowego w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych. Także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na temat bezstronności sędziego w świetle art. 6 ust. 1 wyżej powołanej Konwencji wyraźnie wskazuje na konieczność unikania sytuacji stwarzających wątpliwości co do bezstronności sędziego. Naruszenie jednak tego przepisu w kontekście podejmowania przez tego samego sędziego czynności na różnych etapach określonego postępowania Europejski Trybunał rozpatruje kazuistycznie, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego zabezpieczeniu przed brakiem bezstronności sędziego w związku z podejmowaniem określonych czynności na wcześniejszym etapie tego samego postępowania służy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznawanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Zatem, w myśl powyższego przepisu, sędzia jest wyłączony w sprawach, w których podejmował określone ustawowo czynności na wcześniejszym etapie postępowania, i to niezależnie od tego, czy to było postępowania sądowe. Przepis ten nie jest jednak podstawą do wyłączenia z mocy ustawy sędziego, który poprzednio orzekał w tej samej instancji w innej sprawie tej samej strony postępowania. Także fakt, iż rozpoznawane sprawy wynikały z tego samego stanu faktycznego nie stanowi przesłanki uzasadniającej wyłączenie sędziego z mocy ustawy (Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. FSK 2084/2004 LEX nr 173323). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej było naruszenie art. 19 p.p.s.a., należy więc rozważyć zaistnienie podstawy do wyłączenia sędziego na jego żądanie lub na wniosek skarżącego. W tym kontekście należy zauważyć, iż przyczyną wyłączenia sędziego na wniosek jest sama możliwość powstania wątpliwości co do bezstronności sędziego, i to niezależnie od tego, czy powstała ona u podmiotów zgłaszających wniosek, czy też u innych osób występujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz spoza tego postępowania (por. J. P. Tarno, op. cit., s. 56). Jak wynika z zarzutu skargi kasacyjnej, sędzia [...] (wówczas asesor WSA) był członkiem składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi G. S. – S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd w tym składzie wyżej wymienioną skargę uwzględnił – uchylając zaskarżoną decyzję - wyrokiem z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3830/03. Następnie sędzia [...] był w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 480/07 oddalił skargę W.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazywał, iż rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, którego przedmiotem była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], miało charakter prejudykatu w stosunku do rozstrzygnięcia tego samego sądu w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, iż brak jest podstaw by uznać, że sędzia [...] winien być wyłączony z rozpoznawania sprawy sygn. akt VII SA/Wa 480/07, z tej przyczyny, że podejmował określone ustawowo czynności w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 3830/03. Przeciwnie, były to niezależne od siebie postępowania prowadzone przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Różny był też przedmiot tych postępowań - postępowanie administracyjne rozpoczęte wniesieniem przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej składa się bowiem z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (jego dotyczyła sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 480/07), drugi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (tego etapu dotyczyła sprawa o sygn. akt 7/IV SA 3830/03). Datę wszczęcia pierwszego z nich ustala się według art. 61 § 3 i 4 k.p.a. Natomiast drugie rozpoczyna się z momentem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak słusznie zauważył skarżący, w wyniku uchylenia przez sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] organ miał obowiązek ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z art. 158 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji - stwierdzającą nieważność, odmawiającą stwierdzenia nieważności albo decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast w świetle art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające, poprzedzające ewentualne wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, albo czy w sprawie nie zachodzi res iudicata. Nie może ono jednak dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Z powyższego wynika, iż tylko na tej podstawie, że omawiane sprawy wynikały częściowo z tego samego stanu faktycznego i toczyły się między tymi samymi stronami nie można automatycznie wnioskować, że wyrok WSA z dnia 4 marca 2004 r. zapadły w sprawie 7/IV SA 3830/03 miał charakter prejudykatu w stosunku do wyroku tego sądu z dnia 13 września 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 480/07. Uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowiło bowiem dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu niezbędnego elementu końcowej subsumcji, od którego zależne było rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2004 r. nie stanowił więc podstawy (przesłanki) orzeczenia WSA w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 480/07 (Por. J. Rodziewicz, Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000, s. 37 i n.). Na marginesie należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie charakter swoistego prejudykatu miał natomiast wyrok z dnia 23 marca 2006 r. wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 730/05, oddający skargę na decyzję z dnia [...] o znaku: [...], którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W tej sprawie nie orzekał jednak sędzia WSA [...]. Konkludując należy więc podkreślić, że bezspornym jest, iż w obu analizowanych sprawach, które rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istniała tożsamość podmiotów - stron postępowania. Różny natomiast był przedmiot tych postępowań. W sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 480/07 przedmiotem zaskarżenia była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast sprawa o sygn. akt 7/IV SA 3830/03 dotyczyła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Oznacza to, iż były to dwa różne i niezależne od siebie postępowania prowadzone przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Skoro sędzia orzekał w sprawach różnych ze względu na ich przedmiot, a zatem w innych sprawach tych samych podmiotów, uzasadnionym jest pogląd, iż nie zaistniała przesłanka do wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku, gdy strona miała wątpliwości co do obiektywności składu orzekającego, mogła zgłosić wniosek o wyłączenie sędziego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wnosił o wyłączenie sędziego [...]. Również jego profesjonalny pełnomocnik (radca prawny), obecny na rozprawie w dniu 13 września 2007 r., przedmiotowego wniosku nie złożył. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.