I OSK 1852/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 29/07 w sprawie ze skargi B. A. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rewaloryzacji emerytury postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 29/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. A. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie ustawy z dnia 17 października 1991 o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1990 r. w sprawie przygotowania do rewaloryzacji emerytur i rent (Dz. U. Nr 83, poz. 484), orzekł o rewaloryzacji emerytury - renty pobieranej przez B. A. Pismem z dnia 20 lutego 2006 r. B. A. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 29 marca 2006 r. oraz z dnia 30 października 2006 r., odmówił podjęcia działań, które zmierzałyby do rozpoznania wniosku skarżącego i ponownego naliczenia przysługującej mu emerytury, wskazując na swoją niewłaściwość. W dniu 8 sierpnia 2006 r. B. A. złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. Następnie, B. A. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej, wskazując, że organem właściwym, który może stwierdzić nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego oraz podnosząc, że w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie zasady wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 października 2006 r., sygn. akt III CZP 78/2005, określające właściwość organu do reprezentowania Skarbu Państwa przy dochodzeniu roszczeń za szkody wyrządzone przez Prezesa ZUS jako państwowej jednostki organizacyjnej. Wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Wa 29/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. A. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Chrzanowie rewaloryzując świadczenie skarżącego, ustalił na nowo wysokość tego świadczenia wraz z przysługującymi mu dodatkami. W ocenie Sądu zakres przedmiotowy tej decyzji, mieści się w dyspozycji art. 83a ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, którym z mocy ustawy wyłączona została możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji ustalającej wysokość świadczenia (emerytury i renty). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, będący na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2007 r. Nr. 21, poz. 125) organem wyższego stopnia nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych obecnie, nie byłby uprawniony do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 1991 r. Także uprzednio, przed wskazaną nowelizacją art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Minister Pracy i Polityki Społecznej nie miałby podstaw do przekazania według właściwości Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie żądania skarżącego, jako organ sprawujący nad nim nadzór. Zdaniem Sądu w tej kategorii spraw brak jest w ogóle podstaw do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości żądania stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest ponowne naliczenie świadczenia emerytalnego. W związku z tym Sąd uznał, że nie można zarzucić Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, iż pozostawał w bezczynności w postępowaniu prowadzonym w ramach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 1991 r., bowiem nie był wówczas organem wyższego stopnia nad Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik B. A., radca prawny A. K. - M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Ministrowi Pracy i Opieki Socjalnej do wydania postanowienia, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) obrazę art. 65 §1 i art. 157 k.p.a przejawiającą się w uznaniu, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dopuścił się bezczynności, jakkolwiek w sytuacji, gdy nie był właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., winien wydać stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. postanowienie o przekazaniu pisma według właściwości Prezesowi ZUS w Warszawie, ponieważ odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji powinna mieć formę decyzji, od której przysługują stronie środki odwoławcze, a Minister tej czynności nie dokonał; 2) obrazę art. 83 a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.), który został wprowadzony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2003 r. i nie może stanowić podstawy do uznania, że stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji jest z mocy ustawy niemożliwe, ponieważ w dacie wydania decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miał zastosowanie także do decyzji wydawanych w sprawach ustalenia uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości, co spowodowało niezasadne oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że forma załatwienia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej, lecz została określona bezwzględnie obowiązującym przepisem. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Sąd pominął art. 157 § 3 k.p.a. wymagający wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odnośnie art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, skarżący zwrócił uwagę, że Sąd nie określił, czy ważność decyzji wydanej w 1991 r. należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji czy też w dacie orzekania. Wskazano bowiem, że przy stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, strona miała znacznie szerszy zakres zgłaszania wniosków o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: przedmiotem postępowania w tej sprawie jest bezczynność Ministra Pracy i polityki Społecznej w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 1991 r. o rewaloryzacji emerytury, wydanej na podstawie ustawy z dnia 17 października 1991 o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1990 r. w sprawie przygotowania do rewaloryzacji emerytur i rent (Dz. U. Nr 83, poz. 484). W związku z tym, niezależnie od zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, wymaga rozważenia kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy, ponieważ stosowanie do przepisu art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, czy droga sądowa przed sądem administracyjnym była dopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosowanie do przepisu art. 2 tego Kodeksu powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 K.p.c.), zaś organami rentowymi są także wojskowe organy emerytalne (art. 476 § 4 pkt 3 K.p.c.). Również ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 ust. 2 stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego. W tym kontekście należy wyjaśniać treść art. 83 a ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu (sądu powszechnego), mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. To, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, podejmowane jest na podstawie art. 83 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w formie decyzji, co oznacza, że również od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w spawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Również rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Wskazać należy, że przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być miedzy innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a wówczas przedmiotem oceny jest samo prawo zainteresowanego do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokość świadczeń pieniężnych z tytuł tego zaopatrzenia. Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w związku z art. 83 ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozróżnić należy sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 11, poz.74), który to przepis stanowi lex specjalis w stosunku do art. 3 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazać bowiem należy, iż art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zauważyć jednak należy, że katalog przesłanek określony we wskazanym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", co pozwala na przyjęcie założenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swe prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Uznać zatem należy, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego na zasadzie art. 83 ust. 2 oraz w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji - na zasadzie art. 83 ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skoro zatem w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu wniesiona przez skarżącego do sądu administracyjnego była niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem podkreślić, że stosowanie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.