II GSK 168/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 603/07 w sprawie ze skargi S. S. K. "S.-T." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. S. K. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 603/07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oraz decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, z następującym uzasadnieniem: W dniu [...] czerwca 2006 r., na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości Cz. zatrzymany został do kontroli pojazd marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] prowadzony przez T. S. Droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została, z mocy art. 41 ust 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 205, poz. 2086 ze zm.) – dalej: ustawa o drogach publicznych – do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na oś pojedynczą do 8 ton. Po dokonaniu pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową w pojeździe samochodowym o 1,849 t (nacisk na oś wynosił 9,849 t.) oraz na potrójną oś w naczepie o 5,698 t. (nacisk na oś wynosił 27,489 t.). Stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 0,777 t. (rzeczywista masa całkowita wynosiła 42,777 tony). W wyniku kontroli inspektorzy transportu stwierdzili, iż poruszający się pojazd ewidentnie przekroczył dopuszczalne normy dotyczące jego parametrów i powodował ogromne zagrożenie w ruchu drogowym dla innych uczestników. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. "S.-t." S. K. karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu w kwocie [...] zł. Wysokość powyższej kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton określona została w załączniku do ustawy o drogach publicznych pod poz. lp. 6 pkt 6 lit. d) i e), lp 6 pkt 7 lit. d) i e), lp. 9 pkt 5 lit. b). Po rozpatrzeniu odwołania S. K. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż fakt dokonania kontroli przez funkcjonariuszy znajdujących się w pobliżu nieoznakowanego pojazdu nie ma wpływu na postępowanie administracyjne. W sytuacji gdy kierowca zatrzymał się do kontroli na żądanie inspektora transportu drogowego, funkcjonariusz był zobligowany do przeprowadzenia kontroli. Uchylając decyzje obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł, iż z brzmienia art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – dalej: ustawa o transporcie drogowym - wynika, że zatrzymanie do kontroli może zostać przeprowadzone tylko przez funkcjonariuszy transportu drogowego i to znajdujących się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Powyższe oznacza, że zatrzymanie nie może być prawnie skutecznie, jeżeli brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 71 cyt. ustawy. Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zatrzymania do kontroli dokonali umundurowani funkcjonariusze, lecz znajdowali się w pobliżu nieoznakowanego pojazdu. Nie mogli więc dokonać zatrzymania. Zdaniem Sądu I instancji zatrzymanie miało miejsce w miejscowości Cz., a więc na drodze, która została zakwalifikowana do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na oś pojedynczą do 8 ton. To bardzo krótki odcinek, około 300 metrów, drogi dojazdowej do kopalni. Ten odcinek łączy się z drogą, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na oś pojedynczą do 10 ton. Nie jest nigdzie oznakowany. Sąd podkreślił, iż zatrzymywanie do kontroli na tym odcinku drogi pojazdów praktycznie wyjeżdżających z kopalni i mających przed sobą drogę, po której mogą poruszać się z większym ładunkiem dowodzi celowej kontroli nastawionej na karanie przedsiębiorców, nie zaś pod kątem bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Wobec powyższego, mimo, iż kontroli dokonali umundurowani inspektorzy posiadający uprawnienia do zatrzymania pojazdu oraz przeprowadzenia czynności sprawdzających, w okolicznościach niniejszej sprawy nie możne zostać uznana za prawnie skuteczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego domagając się uchylenia w całości wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - skarżący zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: - art. 71 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "tylko" zatrzymanie nie może być prawnie skutecznie, jeżeli brak którejkolwiek z przesłanek art. 71 cyt. ustawy, a następnie przyjęciu, iż przez nieskuteczne zatrzymanie nie są również skuteczne czynności kontrolne wykonane przez inspektorów, podczas, gdy zatrzymanie niezgodne z art. 71 ustawy o transporcie drogowym stanowi wyłącznie podstawę do zwolnienia kierowcy z obowiązku zatrzymania się do kontroli, nie dając jednocześnie podstawy do stwierdzenia braku skuteczności przeprowadzonej kontroli i czynności kontrolnych podjętych w jej trakcie, jeśli kierowca zatrzymał się do kontroli na wezwanie umundurowanych inspektorów i poddał się czynnościom kontrolnym, które to czynności stanowiły dopiero czynności kontrole, na podstawie których została na skarżącego nałożona kara pieniężna za przekroczenie przepisów o dopuszczalnych parametrach pojazdów, a czynności te były prawnie skuteczne jako dokonanie zgodnie z art. 69 ust. 1 cyt. ustawy; - art. 61 ust. 1 i ust. 11 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) – dalej: ustawa prawo o ruchu drogowym – w związku z art. 13g ust. 1 i art. 40c ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż nieoznakowanie i długość odcinka drogi, na której dopuszczalny nacisk na oś pojedynczą wynosi do 8 ton, jest okolicznością stanowiącą o braku przesłanek do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, wykonującego przewóz drogowy po takiej drodze pojazdem, w którym nacisk na pojedynczą oś przekracza 8 ton, podczas gdy wskazane okoliczności nie mają i nie mogą mieć wpływu na odpowiedzialność za wykonywanie przewozu pojazdem przekraczającym dopuszczalne parametry; - art. 69 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 13g ust. 1 i art. 40c ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż na skuteczność czynności kontrolnych miał wpływ fakt, że kontrola została przeprowadzona na bardzo krótkim odcinku nieoznakowanej drogi, podczas gdy okoliczności powyższe nie mają jakiegokolwiek wpływu na skuteczność czynności kontrolnych. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na skuteczność czynności kontrolnych tj.: - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że przeprowadzenie kontroli na bardzo krótkim, nieoznakowanym odcinku drogi (stanowiącym drogę dojazdową do drogi, na której dopuszczalny nacisk na oś pojedynczą wynosi do 10 ton), po której może być wykonywany przewóz drogowy pojazdami o dopuszczalnym nacisku na oś pojedynczą 8 ton, godzi w zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, podczas gdy "zgoda" na ustanawianie wyjątków od obowiązujących przepisów bez podstawy prawnej nie może być uznana za naruszenie tej zasady, a co więcej godzi w zasadę wyrażoną w art. 6 k.p.a. zgodnie, z którą organy administracji publicznej działają zgodnie z prawem, tym bardziej, że Inspekcja Transportu Drogowego nie jest odpowiedzialna za np. oznakowanie drogi, ale jest zobowiązana do ustalenia, czy w trakcie przewozu drogowego nie zostały naruszone m.in. przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż dokonanie zatrzymania z naruszeniem art. 71 ustawy o transporcie drogowym powoduje bezskuteczność dalszych czynności kontrolnych, dokonanych zgodnie z przepisami prawa. Naruszenie art. 71 cyt. ustawy wywołać powinno skutki wyłącznie w odniesieniu do czynności zatrzymania i skutkować wyłącznie tym, iż kierowca nie ma obowiązku zatrzymania się do takiej kontroli. Jeśli jednak, kierowca zatrzyma się do kontroli dalsze czynności są skuteczne, jeśli są podejmowane zgodnie z prawem – co miało miejsce w niniejszej sprawie. Dopiero dalsze czynności stanowiły czynności kontrolne, na podstawie których została na skarżącego nałożona kara pieniężna. Wobec czego należy uznać, iż czynności te były prawnie skuteczne. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nieoznakowanie i długość odcinka drogi, na której dopuszczalny nacisk na oś pojedynczą wynosi do 8 ton, nie mogą być uznane za okoliczności stanowiące o braku przesłanek do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, wykonującego przewóz drogowy z naruszeniem przepisów o dopuszczalnych parametrach pojazdów. Odpowiedzialność, o której mowa w art. 13g ust 1 ustawy o drogach publicznych ma charakter obiektywny i nie jest uwarunkowana winą podmiotu wykonującego przejazd. Na organie nakładającym karę pieniężną nie ciąży bowiem obowiązek wykazania, że do przekroczenia dopuszczalnych norm doszło na skutek okoliczności zależnych czy zawinionych przez użytkownika pojazdu. Kara ta jest niezależna od winy czy też zaniedbania właściciela pojazdu i jest nakładana w związku z wystąpieniem opisanego w ustawie skutku tj. przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu. Na powyższe nie może mieć również wpływ, iż droga nie była oznakowana należycie, albowiem wiążącym źródłem informacji o dopuszczalnym nacisku na danej drodze jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 219, poz. 1861). Odpowiedzialność powyższa jest niezależna od tego, czy odcinek drogi, na którym przekroczone zostały dopuszczalne parametry pojazdów był długi, czy też krótki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że ustawowa regulacja ścisłych warunków zatrzymywania pojazdu do kontroli – określona w art. 71 ustawy o transporcie drogowym – ma na celu spowodowanie aby czynności, podejmowane przez te organy w ramach ruchu drogowego były jasne i zrozumiałe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. a wobec tego w pierwszym rzędzie należało ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Albowiem przesądzenie o stanie faktycznym przyjętym za podstawę zaskarżonego orzeczenia umożliwia ocenę subsumpcji tegoż stanu pod przepisy prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. Skuteczność skargi kasacyjnej opartej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zależy od wskazania przepisów naruszonych przez Sąd I instancji i wykazania na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sposób sformułowania wymienionej podstawy kasacyjnej wymaga podkreślenia, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej i do wyroku Sądu należy odnieść zarzuty kasacyjne. W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 8 k.p.a. podważając dokonaną przez Sąd I instancji ocenę sposobu zatrzymania kierowcy pojazdu. Przede wszystkim zauważyć wypada, że Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować art. 8 k.p.a., a zatem nie mógł go naruszyć. Tak skonstruowany zarzut nie mógł prowadzić do uchylenia wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przyjmując więc, że podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest "nieusprawiedliwiona" (art. 184 p.p.s.a.) należy odnieść się do zarzutów powołanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Generalnie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie z tym, że odnosi ten zarzut wyłącznie do art. 71 w związku z art. 69 ust. 1 cyt. ustawy o transporcie drogowym. Brak jest jednak uzasadnienia dotyczącego niewłaściwego zastosowania tychże przepisów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego podkreślić należy, że zarówno w podstawie skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie podano sposobu naruszenia. Przypomnieć wypada, że błędna wykładnia oznacza niepoprawne odczytanie przez Sąd treści przepisu. W tym wypadku należy wskazać, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polega na wadliwej jego subsumpcji do już ustalonego stanu faktycznego, a nie podważanego w ramach tego zarzutu. Analiza specyficznie skonstruowanych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie wskazuje, że Sąd I instancji naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy "poprzez przyjęcie" – najogólniej rzecz ujmując – że zatrzymanie pojazdu niezgodnie z art. 71 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi przeszkody do nałożenia kary pieniężnej. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej polemizuje z ustaleniami faktycznymi, których nie można zwalczać poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05, LEX nr 187513). Z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wynika, że nałożenie kary pieniężnej może nastąpić gdy wykazane zostanie naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy lub przepisów wyszczególnionych w tym przepisie. Gromadzenie materiału dowodowego w tym celu określają m.in. przepisy rozdziału 4 ustawy – w tym przepisy regulujące sposób przeprowadzania kontroli w zakresie określonym w art. 48 cyt. ustawy. Sprzeczne z prawem przeprowadzenie kontroli nie może stanowić podstawy do wymiaru kary pieniężnej jak trafnie przyjął Sąd I instancji, a których to ustaleń nie podważył skutecznie autor skargi kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.