I OSK 93/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Jerzy Krupiński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1344/06 w sprawie ze skargi K. D.-S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2006r. nr [...] i decyzję Powiatowego Urzędu Pracy w Cieszynie z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz K. D. - S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w Cieszynie decyzją z [...] sierpnia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w związku z art. 139 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), odmówił umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy udzielonej K. D.-S. na rozpoczęcie działalności gospodarczej w oparciu o umowę nr [...] zawartą w dniu [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. K. D.-S. złożyła wniosek o umorzenie części pożyczki, zgodnie z przepisami powołanymi w podstawie prawnej decyzji oraz § 13 "Regulaminu udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy". Dalej wskazano, że pożyczkobiorca może ubiegać się o umorzenie części pożyczki pod warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy, wykorzystania pożyczki zgodnie z jej przeznaczeniem oraz dotrzymania terminów płatności. Ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2004 r. wykazały, że pożyczkę wykorzystano na zakup wyposażenia gabinetu oraz pasz i akcesoriów dla zwierząt, zgodnie z § 1 aneksu do umowy, jednakże posiadana przez organ I instancji dokumentacja finansowa wskazuje jednoznacznie, że strona nie dotrzymywała terminów płatności określonych w "harmonogramie spłat pożyczki", co oznacza, iż jeden z warunków umorzenia pożyczki nie został spełniony. Wojewoda Śląski decyzją z [...] września 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że K. D.-S. w oparciu o umowę z [...] maja 2004 r. otrzymała na okres od [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2008 r. pożyczkę ze środków Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej, w kwocie [...] zł. W § 6 przedmiotowej umowy zapisano, że pożyczka wraz z odsetkami powinna być spłacona przez pożyczkobiorcę w ramach i terminach określonych w "Harmonogramie spłat pożyczki", stanowiącym załącznik do umowy, z którego wynika, że pierwsza rata powinna być spłacona do [...] sierpnia 2004 r., a kolejne miesięczne raty w terminie do 15-go dnia każdego miesiąca. Z akt sprawy wynika, że strona wykorzystała pożyczkę zgodnie z przeznaczeniem, prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z zawartą umową, a pożyczka jest spłacana nieterminowo - wielokrotnie naruszono termin spłaty pożyczki - w okresie od marca 2005 r. do stycznia 2006 r. miało to miejsce w każdym miesiącu. Dalej organ II instancji podał, że pismem z [...] lipca 2006 r. strona, w oparciu o § 8 umowy pożyczki z [...] maja 2004 r., zwróciła się do pożyczkodawcy o umorzenie niespłaconej części pożyczki z uwagi na prowadzenie działalności gospodarczej przez okres 24 miesięcy. W dalszej części uzasadnienia decyzji Wojewoda Śląski wskazał, że zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2004 r.) pożyczki z Funduszu Pracy otrzymane na podstawie umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają umorzeniu, rozłożeniu na raty, odroczeniu terminu spłaty na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pożyczka na podjęcie działalności gospodarczej może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie (zapis analogiczny do treści powołanego przepisu, który przewiduje fakultatywne umorzenie niespłaconej części pożyczki, zawarty został w § 8 umowy pożyczki zawartej ze stroną w dniu [...] maja 2004 r.). Odnosząc opisaną regulację prawną do okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy podkreślił, że niedotrzymanie terminów spłaty pożyczki (okoliczność bezsporna) stanowi naruszenie § 6 umowy, dotyczącego warunków spłaty pożyczki, co oznacza, że ustawowe warunki umorzenia niespłaconej pożyczki nie zostały spełnione. Organ II instancji nie podzielił stanowiska strony, która podniosła, że rozstrzygnięcie organu I instancji oparte zostało o "Regulamin udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy" i stwierdził, że decyzja ta w podstawie prawnej wskazuje właściwe przepisy ustawowe, natomiast w uzasadnieniu dodatkowo wskazuje, że analogiczne regulacje zawiera przyjęty w PUP "Regulamin udzielania i umarzania pożyczek ze środków Funduszu Pracy". Nie przychylono się również do zarzutu strony dotyczącego zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia podstaw do umorzenia pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, skoro z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji po wypowiedzeniu umowy pożyczki (związanych przede wszystkim z bezskutecznym postępowaniem egzekucyjnym), a zatem, nie może znaleźć zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 września 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 1344/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D.-S. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja o odmowie umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy udzielonej K. D.-S. w oparciu o umowę nr [...] zawartą w dniu [...] maja 2004 r. na rozpoczęcie działalności. W § 8 wspomnianej umowy wskazano, że przedmiotowa pożyczka może ulec umorzeniu do 50%, tj. w kwocie nie wyższej niż 6000 zł - na podstawie udokumentowanego wniosku pożyczkobiorcy pod warunkiem prowadzenia określonej w umowie działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz dotrzymania wszystkich postanowień umowy pożyczki. We wniosku o umorzenie części pożyczki strona jednoznacznie wskazała, że swoje żądanie kieruje do Starosty Powiatu Cieszyńskiego w oparciu o § 8 umowy pożyczki z [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu wniosku przywołano okoliczności wskazujące, w ocenie strony, że określone w § 8 umowy przesłanki, zostały spełnione. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), który na mocy art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) stosuje się do umarzania, rozkładania na raty oraz odroczenia terminu spłaty pożyczek otrzymanych na podstawie umów zawartych przed dniem 1 czerwca 2004 r., przedmiotowa pożyczka może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Decyzja w przedmiocie umorzenia pożyczki lub jego odmowy, wydana na podstawie art. 18 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, oparta jest o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawia organowi wybór pomiędzy równowartościowymi rozstrzygnięciami. Oznacza to, że stwierdzenie, iż zaistniały ustawowe przesłanki umorzenia na obliguje organu do jego zastosowania. Wobec powyższego za bezsporne sąd uznał, że wniosek którego uwzględnienia odmówiono decyzją organu I instancji, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Śląskiego, dotyczył umorzenia części pożyczki na zasadach określonych w art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że strona nie spełniła jednego z istotnych warunków umowy pożyczki określonych w § 6 umowy, który stanowi, że pożyczka powinna być spłacana przez pożyczkobiorcę w ratach i terminach określonych w "Harmonogramie Spłat Pożyczki", stanowiącym załącznik do umowy przez okres 48 miesięcy, tj. od dnia [...] maja 2004 r. do [...] kwietnia 2008 r., gdyż wielokrotnie nie dotrzymywano terminów spłaty, określonych we wspomnianym harmonogramie. Zasadnie zatem uznano, że przesłanka umorzenia części pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie została spełniona, a przyczyny opóźnienia w spłacaniu rat nie są istotne dla oceny dopuszczalności umorzenia części należności z tytułu zaciągniętej pożyczki w oparciu o wspomniany przepis. Na mocy art. 18 ust. 4a ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności; 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania; 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności; 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Uprawnienia starosty wskazane w art. 18 ust. 4a ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mogą być realizowane na wniosek zainteresowanego, jak również z urzędu. Zastosowanie ulgi polegającej na umorzeniu całości lub części pożyczki na zasadach określonych w art. 18 ust. 4a pkt 1-5 wspomnianej ustawy dotyczy sytuacji, w których ocenia się możliwości płatnicze i stan materialny pożyczkobiorcy pod kątem egzekucji pozostałej do spłaty części pożyczki. Podkreślić bowiem należy, że jak wskazuje jednoznacznie zapis art. 18 ust. 4a uprawnienia starosty, o których mowa w ust. 4a pkt 1-5 tego przepisu odnoszą się do odroczenia terminu spłaty pożyczki, rozłożenia jej na raty oraz umorzenia jej w części lub w całości. Oznacza to, w zestawieniu z dyspozycją art. 18 ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym warunki udzielania pożyczek, wysokość stopy procentowej oraz warunki spłaty określa się w umowie zawieranej przez starostę z pożyczkobiorcą, że ulgi w spłacie pożyczki, o których mowa w art. 18 ust. 4a pkt 1-5 mogą być stosowane dopiero wtedy, gdy mimo upływu określonego w umowie całego okresu spłaty pożyczki, pożyczkobiorca nie spłaci jej w całości. Z akt sprawy wynika natomiast, że wniosek o umorzenie 50% pożyczki strona złożyła w sierpniu 2006 r., podczas gdy z harmonogramu spłat wynika, że termin spłaty ostatniej raty wyznaczono na dzień 15 kwietnia 2008 r. Oznacza to, że w okresie złożenia wniosku o umorzenie części pożyczki, inicjującego postępowanie w sprawie, strona obciążona była obowiązkiem spłaty comiesięcznej raty w wysokości ok. 280 zł. Wobec powyższego Sąd uznał, że stan realizacji umowy pożyczki zawartej przez stronę w maju 2004 r., istniejący w dacie złożenia wniosku o jej częściowe umorzenie wykluczał zastosowanie jej umorzenia na zasadach określonych w art. 18 ust. 4a pkt 1-5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a zatem ewentualne rozważanie przez właściwy organ, który rozpoznawał wniosek o umorzenie pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 19934 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, czy zasadne byłoby zastosowanie uprawnień określonych w art. 18 ust. 4a pkt 1-5 tej ustawy byłoby bezprzedmiotowe. Przedstawiona powyżej, przyjęta przez skład orzekający w sprawie, wykładnia art. 18 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie pozwala na zaakceptowanie tezy zawartej, w przywołanym w skardze, orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie z 17 października 2001 r. (sygn. akt SA/Rz 298/2000). Za bezpodstawny uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie może być również uwzględniony zarzut naruszenia przez organy zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż jak wykazano powyżej przesłanka zastosowania wobec skarżącej dyspozycji art. 18 ust. 4 wspomnianej ustawy została dostatecznie wyjaśniona, a badanie czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 18 ust. 4a pkt 1-5 wspomnianej ustawy byłoby przedwczesne. Organ rozpoznając wniosek o umorzenie połowy pożyczki udzielonej w maju 2004 r. na podjęcie działalności gospodarczej, w którym strona jednoznacznie domagała się umorzenia należności w oparciu o § 8 umowy, zawierający zapis tożsamy z treścią art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zobowiązany był wyłącznie do zbadania czy skarżąca prowadziła działalność gospodarczą przez okres co najmniej 24 miesięcy oraz czy spełniono inne warunki określone w umowie i prawidłowo ustalił, że przesłanka umorzenia części pożyczki w oparciu o art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie została spełniona. Sąd oceniając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K. D.-S. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy mimo upływu określonego w umowie całego okresu spłaty pożyczki, pożyczkobiorca nie spłaci jej w całości, 2) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie co do istoty sprawy wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych - w przypadku uznania, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, a zachodzi naruszenie prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że kwestią sporną jest ustalenie czy w braku przesłanek do umorzenia pożyczki na podstawie art. 18 ust. 4 powołanej ustawy zachodzi konieczność zbadania przez organ administracji okoliczności szczególnych, określonych w art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy. Wywodzono, że należy uwzględnić przy wykładni systematykę ustawy, z której wynika, że przepisy ust. 4, 4a i 4b stanowią część składową art. 18, który odnosi się do umów pożyczki z Funduszu Pracy. W konsekwencji organ obowiązany jest zbadać, czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne, o jakich mowa w art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy. Tym samym doszło do błędnej oceny naruszenia przepisów prawa, a zatem sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego. Jedną z podstawowych zasad wykładni jest wyłączenie dopuszczalności wykładni normy prawnej w oderwaniu od całego przepisu prawa, od całości przepisów prawa zamieszczonych w danym artykule, od całości regulacji ustawy, od całego systemu prawa. Wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie. Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 18 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514) musi być interpretowana w związku z art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy, który stanowili "Starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli: przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne". Art. 18 ust. 4a nie zawiera jednolitej regulacji, która dałaby podstawę do wyprowadzenia wykładni, że umorzenie pożyczki może nastąpić wyłącznie w stadium prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Tak związek należy wyprowadzić w przypadku podstaw określonych w art. 18 ust. 4a pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4. W przypadku podstawy uregulowanej w art. 18 ust. 4a pkt 5 wprowadzone jest pojęcie "postępowania wyjaśniającego", a zatem nie jak w pkt 1, pkt 2, pkt 4 wyraźnie powiązanie z postępowaniem egzekucyjnym. Dokonując wykładni art. 18 ust. 4a pkt 5 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy wyprowadzić, że nie musi się wykazać bezpośredniego związku z egzekucją administracyjną, a zatem gdy obowiązek administracyjnoprawny stał się wykonalny i jest to podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie pożyczki może nastąpić przed tym, gdy obowiązek stał się wymagalny i stał się przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Art. 18 ust. 5 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie daje podstaw do zawężającej wykładni art. 18 ust. 4a pkt 5 tej ustawy. Stanowi bowiem o regulacji zakresu umowy zawieranej przez starostę z pożyczkobiorcą, a nie z przesłankach umorzenia pożyczki. Regulacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 4a nie może być podważona przez treść umowy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 188 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.