I OSK 1782/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 537/07 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 537/07 oddalił skargę R. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wyrok sądu pierwszej instancji zapadł w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego i ocenę prawną sprawy. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia [...] września 2005 r. zawiadomił strony, iż na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości położonych na terenie gminy N. obręb G. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha stanowiących własność R. W., które zgodnie z decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi w brzmieniu nadanym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] , przeznaczone zostały pod budowę autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] sierpnia 2006r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.; dalej Ustawa, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r.) – decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie powyższych nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Dolnośląski w wyniku rozpatrzenia powyższych wniosków decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] orzekł o zezwoleniu na zajęcie ww. działek oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W następstwie wniesionego przez R. W. odwołania od powyższej decyzji sprawa została rozpoznana przez Ministra Budownictwa, który decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej w pkt 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie opisanych na wstępie nieruchomości oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powodem korekty decyzji organu pierwszej instancji był fakt niewskazania przez Wojewodę podmiotu, któremu udziela się zezwolenia. Zdaniem Ministra Budownictwa w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 17 Ustawy warunkujące udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe. Zostało bowiem wszczęte, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowanie wywłaszczeniowe, a ponadto w toku prowadzonych postępowań został udowodniony w sposób przewidziany przepisami kpa "uzasadniony przypadek" tj. druga z przesłanek art. 17 ust. 1 Ustawy. Organ podkreślił, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności, zatem brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością powstrzymuje rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem. Może to również doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej w kwocie 252.040.940 euro (stanowiące 82% wartości całego kontraktu), które to środki muszą być wykorzystane do dnia 31 grudnia 2008 r. Ponadto, została zakończona procedura przetargowa mająca na celu wyłonienie wykonawcy dla przedmiotowego zadania. W związku z przewidywanymi procesami wywłaszczeniowymi i koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej w warunkach przetargowych umieszczono zapis informujący, iż wykonawca uzyska prawo dostępu do placu budowy do dnia [...] lutego 2007 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. W., zarzucając jej naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz naruszenie art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oddalając skargę R. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołując treść przepisu art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, wskazał, iż z jego brzmienia wynika wprost, że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pilna potrzeba uzyskania prawa do dysponowania terenem przez wykonawcę w celu rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia nadanie decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie sądu dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 Ustawy wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2005r. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu, a zatem spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie organy dokonały prawidłowej oceny wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co do potrzeby zastosowania rozwiązania przewidzianego przepisem art. 17 ust. 1 i 2 Ustawy. Powołane zaś we wniosku okoliczności dotyczące koniczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy autostrad, ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju oraz o przyznaniu na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i o związanym z tym obowiązkiem terminowego ich wykorzystania są powszechnie znane i jako takie – zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. – nie wymagają dowodu. Nie wymaga szczegółowego dowodzenia okoliczność, że realizacja inwestycji na przedmiotowym odcinku jest kolejnym etapem rozbudowy autostrady A-4, która w całości stanowić będzie główny szlak tranzytowy o charakterze krajowym jak i międzynarodowym. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że nie widzi podstaw do podważenia twierdzeń, że finansowanie inwestycji z udziałem środków unijnego Funduszu Spójności jest objęte szczególnym reżimem w zakresie terminów realizacji poszczególnych zadań inwestycyjnych i że nieprzygotowanie inwestycji do realizacji w przewidzianym terminie może spowodować utratę środków uzyskanych na ten cel z Unii Europejskiej. W świetle treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006r.r. znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Za bezzasadny uznał sąd pierwszej instancji zarzut dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zezwolenie na zajęcie nieruchomości bez przyznania właścicielowi odszkodowania z tego tytułu. Sąd zwrócił uwagę, że ochrona własności, wpisana w normy ustawy zasadniczej, nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Z tesli art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wynika by organ wydając decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości był uprawniony do orzeczenia o odszkodowaniu za ograniczenie możliwości władania nieruchomością przez właściciela. Nie pozbawia to jednak właściciela prawa dochodzenia rekompensaty z tego tytułu w postępowaniu cywilnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. reprezentowany przez r. pr. R. F. zarzucając orzeczeniu: a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na 1) błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegającemu na wadliwej ocenie okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie – bezpodstawnie – przez organ administracji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istnienie uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż brak jest podstaw do zastosowanie art. 17 Ustawy., 2) niezastosowaniu art. 2 Konstytucji tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa i w konsekwencji wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku, który pozbawia skarżącego możliwości realizacji prawa własności w granicach określonych przez Konstytucję oraz aktualnie obowiązujące przepisy prawa, 3) naruszeniu art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że istnieją przesłanki określone w art. 17 ustawy, uzasadniające udzielenie zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. 1) naruszenie prawa procesowego polegającego na obrazie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. wynikającej z art. 135 p.p.s.a., utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażone w art. 6 i 8 k.p.a. 2) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 227 k.p.c. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z którego wynika, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek skutkujący powstaniem uprawnienia Ministra Budownictwa do udzielenia zezwolenia na pozbawienie skarżącego własności nieruchomości poprzez zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 17 Ustawy. Powyższy aspekt sprawy powinien być ponownie wyjaśniony, gdyż umknął on całkowicie uwadze organów orzekających, a którego przesłanki błędnie ustalił WSA. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w art.183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z tego względu sprawa podlega rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej ( art. 183§1 u.p.p.s.a.).. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty proceduralne stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, nie mógł więc zastosować dyspozycji art. 135. Sąd ten rozstrzygnął sprawy w jej granicach, które zakreślone zostały skargą na decyzje w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanego w oparciu o art. 17 ust.1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.). Kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości w tym postępowaniu nie mogą odnieść żadnego skutku. Ocena faktyczna i prawna przedstawiona przez Sąd Wojewódzki jest wnikliwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w aktach materiał dowodowy, w sposób wyczerpujący wskazuje na zaistnienie przesłanki "uzasadnionego przypadku". Stwierdzić zatem należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz pozostających w związku przepisów regulujących postępowanie cywilne jest o tyle bezpodstawny, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 322261). Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), , poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. brak prawidłowo wszczętego postępowania wywłaszczeniowego oraz brak zaistnienia "uzasadnionych przypadków". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni powyższego przepisu. Zarówno bowiem, zawarty we wskazanej normie warunek dotyczący wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak i warunek związany z koniecznością zaistnienia uzasadnionego przypadku, zostały spełnione. Przystępując do analizy pierwszej z wyżej wymienionych przesłanek art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazać należy, iż Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawiadomił strony, iż na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości położonej na terenie gminy N. obręb G. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Podnieść należy, iż fakt wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu - która następnie została uchylona a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone nie skutkuje brakiem przesłanki odnoszącej się do momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Znaczenie tej przesłanki polega bowiem na tym, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie może być podjęta wcześniej, niż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W świetle powołanego przepisu, koniecznym jest jedynie, aby postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, nie jest natomiast istotne na jakim etapie się znajduje. Stwierdzić także należy, iż Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" dla wydania na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z analizy treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2006 r. . wynika, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do zadań, które mają być współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności, zatem brak prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością powstrzymuje rozpoczęcie i prowadzenie robót zgodnie z harmonogramem. Nie rozpoczęcie robót może doprowadzić do cofnięcia przyznanych na ten cel środków z Unii Europejskiej w kwocie 252.040.940 euro, które to środki muszą być wykorzystane do dnia 31 grudnia 2008 r. Podano także, za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny, polegający na konieczności zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej, co znacznie przyczyni się do wzrostu znaczenia gospodarczego tego regionu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty stanowią wyczerpanie znamion przesłanki zaistnienia w sprawie uzasadnionego przypadku, a w związku z tym, przy spełnieniu przesłanki dotyczącej wszczęcia postępowania, uzasadniają wydanie na podstawie art. 17 powołanej ustawy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wyroku pierwszej instancji zasadnie podniesiono, że ochrona własności, wpisana w normy ustawy zasadniczej, nie ma charakteru absolutnego (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 3.07.2001 r. sygn. akt K.3/01 OTK 2001/5/125, a także z dnia 20.07.2004 r. sygn. akt OTK-A 2004/7/66). Konstytucja w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem.. Nie można zatem twierdzić, że zaskarżoną decyzją organ administracji dopuścił się obrazy art. 31 ust. 3 i art. 64 us.2 i 3 Konstytucji RP. Jeśli zaś chodzi o słuszne odszkodowanie za zajęcie nieruchomości to właściciel ma prawo dochodzenia rekompensaty z tego tytułu w postępowaniu cywilnym. Ustawodawca w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określił, o czym ma rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. W decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ administracji nie jest uprawniony do orzeczenia o odszkodowaniu za ograniczenie możliwości władania nieruchomością przez właściciela. W zaistniałym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na postawie art. 184 p.p.s.a.