II GSK 482/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 599/07 w sprawie ze skargi Gminy S. na czynność Wojewody P. w przedmiocie rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania Postanowieniem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 599/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę Gminy S. na czynność Wojewody P. w przedmiocie ustalenia wysokości rekompensaty z tytułu utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości za 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 28 marca 2007 r. Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność Wojewody P. polegającą na błędnej weryfikacji wniosku Gminy, dokonaną z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo - rozwojowego (Dz. U. Nr 33, poz. 229), dalej: rozporządzenie z dnia 21 lutego 2006 r., wnosząc o ustalenie, że Skarb Państwa - Wojewoda P. ma zapłacić Gminie S. kwotę [...] zł z ustawowymi odsetkami od dnia 1 września 2006 r. do dnia zapłaty, tytułem rekompensaty za utracone w 2005 roku dochody z tytułu zwolnienia S. Parku Narodowego z podatku od nieruchomości. Odrzucając powyższą skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 1 p.p.s.a., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza zaś katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. W ocenie Sądu I instancji skarga złożona przez Gminę S. nie należała do żadnej z ww. kategorii skarg. Skarżąca domagała się ustalenia, że Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę P. zobowiązany jest wypłacić rekompensatę z tytułu zwolnienia S. Parku Narodowego z podatku od nieruchomości w 2005 roku w kwocie [...] zł, zgodnej z wnioskiem. Tak sformułowane żądanie nie mieściło się zdaniem Sądu I instancji w granicach właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zaś podstawowym celem tej kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów oraz czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Sąd administracyjny nie jest natomiast powołany do rozstrzygnięcia wniosku jednostki samorządu terytorialnego o wypłatę rekompensaty w trybie art. 7 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. O tym w ocenie Sądu I instancji rozstrzygają bowiem stosowne organy administracji publicznej, a dopiero legalność ich działania podlega kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Od powyższego postanowienia Gmina S. wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła orzeczeniu naruszenie prawa poprzez nadinterpretację art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w wyniku czego uniemożliwiono skarżącej dochodzenie przed Sądem należnej jej od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę P., rekompensaty za utracone w 2005 r. dochody na skutek zwolnienia S. Parku Narodowego z podatku od nieruchomości. Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. oraz o nakazanie Sądowi I instancji rozpoznania skargi na czynność Wojewody P. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem przedstawionym w postanowieniu nie można się zgodzić, ponieważ skarga Gminy dotyczyła czynności Wojewody P. dokonanej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa a w szczególności błędnego zastosowania przepisu art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz § 4 rozporządzenia z dnia 21 lutego 2006 r., skutkujących znaczącym zaniżeniem należnej Gminie z tego tytułu rekompensaty. Zdaniem Gminy rozpatrzenie i ustalenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze było pierwszą i podstawową powinnością Sądu, co wynika z zapisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną słuszność stanowiska Gminy w kwestii naruszenia przez Wojewodę P. przepisów prawa przy weryfikacji wniosku Gminy dotyczącego rekompensaty za 2005 rok potwierdza prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt SA/Wa 1877/06. Aktualny spór dotyczy tych samych terenów będących we władaniu S. Parku Narodowego, które były przedmiotem sporu zakończonego wskazanym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wychodząc z założenia, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wniosek taki wyprowadził po przeprowadzeniu analizy żądania ustalenia, że Skarb Państwa - Wojewoda P. ma zapłacić Gminie S. kwotę [...] zł z ustawowymi odsetkami od dnia 1 września 2006 r. do dnia zapłaty, tytułem rekompensaty za utracone w 2005 roku dochody z tytułu zwolnienia S. Parku Narodowego z podatku od nieruchomości. Przyjął, że określone w skardze żądanie nie odpowiada żadnej z prawem przewidzianych form kontroli działania organów administracji publicznej, co stało się zasadniczą przyczyną odrzucenia skargi. Aczkolwiek można się zgodzić z twierdzeniem, że żądanie określone przez stronę skarżącą nie zostało prawidłowo sformułowane, rozumowanie Sądu I instancji nie jest słuszne. Właściwość sądów administracyjnych ustawodawca określa w art. 3 § 1 - § 3 p.p.s.a. Najogólniej właściwość tych sądów opisana jest w art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca stwierdza, że kontrola, o jakiej mowa w § 1 obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w pkt 1 - 7. Już te uregulowania wskazują, że właściwość sądów administracyjnych zależna jest w pierwszym rzędzie od tego, czy przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a. Ani w wymienionych przepisach, ani w żadnych innych ustawodawca nie odwołuje się do kryterium dopuszczalności żądania określonego przez stronę. Przeciwnie, opisując w art. 57 § 1 p.p.s.a. wymogi formalne, jakim powinna czynić zadość skarga w ogóle nie wymienia sformułowania żądania (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 171 - 172). Jak z tego wynika, skarga, w której nie wymieniono żądania, odpowiada wymogom formalnym i jest dopuszczalna, jeżeli przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym bardziej dopuszczalna jest skarga na należące do tej kategorii akty lub czynności, w której to skardze błędnie wyartykułowano żądanie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co również wskazuje na brak wpływu sformułowania żądania na dopuszczalność orzekania przez sąd w prawem przewidzianej formie. W niniejszej sprawie strona skarżąca określiła jako przedmiot zaskarżenia czynność Wojewody P. polegającą na błędnej weryfikacji wniosku Gminy, dokonaną z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca określił jako dopuszczalne skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględnienie tego rodzaju skarg następuje w formie orzeczeń wymienionych w art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. Znaczne trudności napotyka orzekanie na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. już choćby z uwagi na niewielki dorobek orzecznictwa w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 420/05, niepublikowany). Nie można więc przywiązywać nadmiernej wagi do niewłaściwych propozycji strony co do treści rozstrzygnięcia, chociaż uznać należy, że na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. nie można ustalać bądź zasądzać konkretnej należności pieniężnej. Strona skarżąca twierdzi, że zaskarżona czynność należy do kategorii opisanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego nie można przyjmować, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego przed zbadaniem, czy zaskarżona czynność należy do tych, o jakich mowa we wskazanym przepisie. Sąd I instancji zaniechał rozważenia wskazanej okoliczności i już z tego powodu zaskarżone postanowienie nie może się ostać wobec naruszenia art. 58 § 1 pkt 1p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że na drogę zaskarżenia czynności z zakresu administracji publicznej Gminę S. odesłał orzekający w innym składzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w sprawie o sygn. I SAB/Gd 6/06 ze skargi na bezczynność Wojewody P. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozstrzyganie w postępowaniu kasacyjnym o dopuszczalności skargi nie było możliwe. Pierwszą przyczyną takiego stanu rzeczy jest niekompletność akt administracyjnych. Drugą jest niedostateczne sprecyzowanie, jaka konkretnie czynność jest przedmiotem zaskarżenia. Wykazanie luk w tym zakresie wymaga przedstawienia stanu prawnego. Pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) regulacje, dotyczące zwolnienia od podatków obiektów usytuowanych w parkach narodowych i zwrotu z budżetu państwa dochodów utraconych z tego powodu przez jednostki samorządu terytorialnego, zawarte były w art. 14 ust. 13 i 13a tej ustawy. Mimo braku przepisów szczegółowo określających tryb postępowania w sprawie zwrotu utraconych dochodów (rekompensaty) w orzecznictwie nie był podważany publicznoprawny charakter aktów i czynności dotyczących transferu środków budżetowych na podstawie tych przepisów z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przyjmowano, że sprawy w przedmiocie zwrotu utraconych przez jednostki samorządu terytorialnego dochodów stanowiły indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, rozstrzygane w formie decyzji administracyjnych. Jako organ właściwy w tych sprawach wskazywano Ministra Finansów (por. wyroki NSA z dnia: 12 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 648/02 z glosą R. Mikosza, OSP, 2003/5/68; 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 348/07, niepublikowany). Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) regulacje dotyczące omawianej materii zostały przeniesione do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jako art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 4. W art. 7 ust. 5 zawarto upoważnienie dla ministra właściwego w sprawach finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, zasad i trybu zwrotu utraconych dochodów. Na podstawie tego upoważnienia Minister Finansów wydał obowiązujące w 2005 r. rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2004 r. w sprawie zasad i trybu zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody (Dz. U. Nr 282, poz. 2804), następnie uchylone wymienionym wcześniej rozporządzeniem z dnia 21 lutego 2006 r. W obu tych rozporządzeniach określono obowiązki gmin oraz kompetencje wojewodów. Gminy składają wnioski o zwrot utraconych dochodów. Wojewodowie sprawdzają je pod względem rachunkowym i formalnym, a następnie w określonym terminie przekazują do budżetu gminy utracone dochody. Jak z tego wynika kompetencja wojewodów sprowadza się do dokonywania dwojakiego rodzaju czynności. Po pierwsze, sprawdzają oni wnioski gmin pod względem rachunkowym i formalnym. Taki opis zakresu kompetencji nie wskazuje na dopuszczalność badania na tym etapie merytorycznej zasadności wniosku. Po drugie, przekazują kwotę odpowiadającą utraconym dochodom do budżetów gmin. Właśnie w przepisach dotyczących tej kwestii doszukiwać się można podstaw prawnych kompetencji wojewodów do odmowy w formie czynności wypłacenia w całości lub w części wskazanych we wnioskach gmin kwot. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., sygn. I SAB 6/06, brak w tych przepisach podstaw uzasadniających kompetencje wojewodów do wydawania decyzji administracyjnych. Również i w nowym stanie prawnym nie budzi zastrzeżeń publicznoprawny charakter czynności podejmowanych w ramach transferu środków finansowych z budżetu państwa do budżetów gmin. Powstaje jednak problem, czy wyłączona została kompetencja Ministra Finansów do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie omawianych rekompensat a w konsekwencji, czy czynności wojewodów nie są jedynie czynnościami podejmowanymi w toku szerszego postępowania, niezaskarżalnymi odrębnie. To, czy zagadnienie to musi być rozpatrywane w niniejszej sprawie, zależne jest od dokonania przez Sąd I instancji niezbędnych czynności. Przede wszystkim konieczne jest uzupełnienie akt administracyjnych. Brakuje w nich: wniosku gminy o zwrot utraconych dochodów, materialnych śladów sprawdzenia wniosku pod względem rachunkowym i formalnym przez Wojewodę P., dokumentacji związanej ze skargą na bezczynność tego organu. Treść pisma Dyrektora Wydziału Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz dostępnego w wersji internetowej uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 23 marca 2007 r., sygn. I SAB 6/06 wskazuje, że Wojewoda P. wniosek Gminy S., być może po sprawdzeniu pod względem rachunkowym i formalnym, przekazał Ministrowi Finansów, który wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak się wydaje dotyczącą środków finansowych (budżetowych) przeznaczonych na zwrot utraconych przez różne gminy, w tym Gminę S., dochodów. Brak dokumentów związanych z przekazaniem wniosku oraz samej decyzji Ministra Finansów sprawia, że nie można zająć jakiegokolwiek stanowiska co do skutków tej decyzji. Nie można wykluczyć sytuacji, w której decyzją tą, podobnie jak to praktykowano pod rządami ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., rozstrzygnięto indywidualną sprawę rekompensaty dla Gminy S., czego nie zmieniałaby podnoszona przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okoliczność, że decyzji tej Gminie nie doręczono. Równocześnie nie jest jasne, jaka konkretnie czynność (z jakiej daty) jest przedmiotem zaskarżenia. Jak to już wyjaśniano, wojewoda sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym i odrębną czynnością przekazuje kwotę mającą odpowiadać utraconym dochodom do budżetów gmin, co obejmować może odmowę przekazania całości lub części kwoty wskazanej we wniosku. Ze skargi nie wynika jednoznacznie, którą czynność Gmina S. zaskarża. Wobec tego skarga dotknięta jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Brak ten jest jednak usuwalny w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Usunięcie tego braku może mieć też istotne znaczenie w postępowaniu wywołanym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Z wymienionych powodów uchylono zaskarżone postanowienie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.