II OSK 1773/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 346/07 w sprawie ze skargi L. S. i K. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty oddala skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w B. decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie wszczęte na wniosek L. i K. S., dotyczące budowy wiaty na działce o nr geod. [...] położonej w kolonii D. gm. C., będącej własnością J. W. i H. H. G.. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że budowa wiat nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Inwestorzy w dniu 11 lutego 2005 r. dokonali zgłoszenia na budowę przedmiotowej wiaty, która miała również służyć jako stół biesiadny. Wiata została usytuowana na działce zgodnie ze szkicem sytuacyjnym w odległości ok. 1,0. m od działki odwołujących się. Organ podniósł, że wybudowanie wiaty w odległości 1,0 m od działki sąsiedniej nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż rozporządzenie to dotyczy sytuowania budynków, natomiast wiata w rozumieniu art. 3 ustawy – Prawo budowlane budynkiem nie jest. Dalej organ podniósł, że inwestorzy nie naruszyli terminów rozpoczęcia robót, które zostały przeprowadzone nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu – art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Termin rozpoczęcia robót w zgłoszeniu został określony na dzień 15 kwietnia 2005 r., prace zostały zaś rozpoczęte w listopadzie 2006 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w sprawie nie naruszono przepisów ustawy – Prawo budowlane w związku z czym brak było podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego i dlatego też organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 346/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. i K. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z przepisem art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, a także działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego organy nadzoru dokonują w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli wyniki prowadzonej kontroli, w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, dają podstawy do ingerencji, wówczas organy wydają stosowny, przewidziany przepisami prawa budowlanego, akt administracyjny – decyzję lub postanowienie – nakazujący lub zakazujący określonych zachowań. Jeżeli prowadzone postępowanie kontrolno-nadzorcze nie daje podstaw do merytorycznych rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego, wówczas postępowanie – jako bezprzedmiotowe – podlega umorzeniu. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący zawiadomili organ o budowie, przez właścicieli działek sąsiednich, dwu wiat na działkach nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości kol. D., żądając nakazania ich rozbiórki przez inwestorów. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc stosowne postępowanie administracyjne, ustalił, iż wiata na działce nr [...] została wykonana bez wymaganego prawem zgłoszenia, dlatego też wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, zobowiązując jednocześnie inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Postępowanie dotyczące budowy wiaty na działce nr [...] organ umorzył; decyzja o umorzeniu postępowania została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Decyzja ta jest przedmiotem rozpoznawanej skargi. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania wiaty na działce nr [...] jest zasadna i zgodna z prawem, albowiem organy nadzoru prawidłowo ustaliły i oceniły, że wiata ta została wzniesiona z zachowaniem wymogów Prawa budowlanego. Wiata została zbudowana na podstawie zgłoszenia Staroście Powiatowemu w Białymstoku budowy stołu biesiadnego – wiatki. Starosta nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, dlatego też zgłoszenie to jest prawnie skuteczne, nawet w sytuacji braku niektórych elementów opisu zgłaszanego obiektu budowlanego (wysokość projektowanej wiaty możliwa jest do ustalenia na podstawie rysunku obiektu budowlanego zamieszczonego w zgłoszeniu). Wiata została zbudowana w terminie określonym w przepisie art. 30 ust. Prawa budowlanego; w miejscu, które odpowiada usytuowaniu zaznaczonemu na szkicu sytuacyjnym dołączonym do zgłoszenia, dlatego też nie może być mowy o samowoli budowlanej. Okoliczność, iż wybudowana wiata rozmiarami swoimi odbiega od wymiarów określonych w zgłoszeniu (1,7 m x 5,8 m), a mianowicie jest mniejsza (1,1 m x 4,2 m) niż w zgłoszeniu, trafnie została uznana przez organ nadzoru budowlanego za nieistotne naruszenie zakresu robót objętych zgłoszeniem. Przepis art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 Prawa budowlanego rozróżnia "istotne" oraz "nieistotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, rozróżnienie to ma także zastosowanie przy instytucji zgłoszenia. Dlatego też zmniejszenie wymiarów zewnętrznych zgłoszonego obiektu budowlanego należy zaliczyć do nieistotnego odstąpienia od warunków zgłoszenia. Wybudowana wiata nie jest budynkiem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego też gdy chodzi o usytuowanie wiaty nie jest ono przedmiotem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W szczególności do usytuowania wiaty nie znajdują zastosowania odległości sytuowania budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 ww. rozporządzenia. Okoliczność usytuowania wiaty w odległości 1,10 m od ogrodzenia działki sąsiedniej nie może zatem stanowić podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania administracyjnego. Organ nadzoru jako organ administracji publicznej może bowiem ingerować w kwestie usytuowania obiektów budowlanych, jedynie w sytuacji naruszenia przepisów prawa publicznego. Jeżeli – według skarżących – usytuowanie wiaty narusza ich uprawnienia właścicielskie, mogą domagać się ich ochrony na podstawie przepisów prawa cywilnego, a w szczególności przepisu art. 144 k.c. regulującego tzw. prawa sąsiedzkie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd skargę – jako bezzasadną – oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). L. S. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na: 1) zarzucie naruszenia prawa materialnego: – art. 144 k.c. przez błędną jego wykładnię, tj. – na gruncie ustalonego stanu faktycznego – dokonanie wykładni systemowej wskazanego przepisu i odesłanie przez Sąd I instancji skarżącego z roszczeniem cywilnoprawnym na drogę procesu cywilnego, gdy tymczasem kwestia winna być rozstrzygnięta i jest dopuszczalna również na gruncie postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej przy rozpatrywaniu zgłoszenia inwestora, – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. brak zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy i badaniu aktu administracji samorządowej – zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (wiaty) uzasadnionych interesów osób trzecich, – § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez niezastosowanie wskazanego przepisu, który dopuszcza sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego (okno kuchni i taras skarżącego – jako obiekty przesłaniane, wcześniej wybudowane – są zaledwie w odległości 2,5–3 m od obiektu przesłaniającego – wiaty), tj. pominięcie przepisów określających warunki zachowania naturalnego oświetlenia w budynkach posiadających pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, – art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość obiektu budowlanego (wiaty) nie stanowi charakterystycznego parametru i może jej nie być w zgłoszeniu inwestora, gdy tymczasem wysokość obiektu budowlanego jest w świetle ww. przepisu charakterystycznym parametrem, istotnym w każdym przypadku zgłoszenia inwestorskiego, a zmiany wszelkie w tym zakresie stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, a nie są nieistotnymi odstępstwami – jak przyjął Sąd I instancji; 2) zarzucie naruszenia przepisów postępowania: – art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczący głębokości orzekania we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy skarżącego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowej. Sąd I instancji nie rozpoznał bowiem, czy zgłoszenie inwestora z 11 lutego 2005 r. było nieważne, tj. było niewykonalne w dniu jego przyjęcia przez organ administracji i po upływie 30 dni od dnia przyjęcia – nie będąc skorygowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z powodu braku kontroli merytorycznej przez organ przyjmujący, a niewykonalność ma charakter trwały. Nie ma takiego desygnatu jak jednocześnie stół biesiadny i wiata (wiatka), ponieważ stół biesiadny jest przedmiotem użytkowym (mebel ogrodowy), natomiast dwupoziomowa wiata do przechowywania (magazynowania drewna opałowego) jest obiektem budowlanym, o czym świadczą również załączone do akt sprawy zdjęcia. Stół jest zaliczany do mebli (stół ogrodowy – do małej architektury ogrodowej, jako mebel ogrodowy – art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego), zaś wiata jest obiektem budowlanym, a zgodnie z § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. – definiowanym jako pomieszczenie gospodarcze. Obiekty nie są tożsame nie tylko wg definicji słownika języka polskiego, ale również wg definicji legalnych zawartych w Prawie budowlanym i aktach wykonawczych. Ponadto, w zgłoszeniu nie było podanego charakterystycznego parametru, tj. wysokości obiektu budowlanego. Sąd I instancji nie rozpoznał zatem, zgodnie z zasadą głębokości orzekania wyrażoną art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy nie zachodzi przypadek nieważności aktu swobodnego administracji samorządowej – w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie, zgłoszenie inwestora zostało przyjęte i zarejestrowane z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie tylko sąsiedzkiego (art. 144 k.c. i 140 k.c.) ale i Prawa budowlanego – przepisy powołane jak wyżej, – art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i ograniczenie swojej kognicji przy kontroli działalności administracji publicznej przyjmując, że skoro Starosta nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, to zgłoszenie to jest prawnie skuteczne. Poza kognicją Sądu I instancji pozostało badanie poprawności postępowania dowodowo-wyjaśniającego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz wynikające z tego postępowania wnioski. W wyroku NSA z 28 stycznia 2005 r. FSK 1457/2004 Sąd Kasacyjny stwierdził, że dokonując kontroli decyzji uznaniowej, sąd administracyjny ma jednak obowiązek zbadania poprawności postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń wniosków. To uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgłoszenie – podobnie jak decyzja – nie może zawierać w sobie dwóch różnych rozstrzygnięć – sprzecznych logicznie, a do tego sprowadza się zarejestrowany przez organa administracji architektoniczno-budowlanej zamiar wykonania – zgłoszony przez inwestora – stołu biesiadnego (w ogóle nie wiadomo jakiego, bowiem brak jest jego rysunku technicznego i parametrów) i jednocześnie wiaty o dowolnej wysokości, bez parametrów dot. wysokości i odległości od granicy działki oraz określenia immisji obiektu budowlanego na zabudowania działki sąsiadującej, – art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. sprzeczność ustaleń faktycznych Sądu I instancji z treścią zebranego materiału dowodowego (akt sprawy) przez przyjęcie, że wysokość projektowanej wiaty możliwa jest do ustalenia na podstawie rysunku obiektu budowlanego zamieszczonego w zgłoszeniu. Akta sprawy nie dają podstawy do takiego stwierdzenia. Powierzchnia zabudowy nie określa sama przez się wysokości tejże zabudowy. Wysokość zabudowy jest charakterystycznym, samoistnym parametrem obiektu budowlanego, którego się nie wyprowadza z innych parametrów, co jest wyrażone m.in. w prawie materialnym – art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.) nie jest możliwe określenie wysokości wiaty ani w dacie zgłoszenia inwestorskiego, ani po upływie 30 dni od tej daty. Budowa wiaty odbywała się zatem w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestor sam decydował gdzie oraz jakiej wielkości i wysokości obiekt postawi. Ponadto, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu merytorycznym sprawy, popełnił ten błąd, że nie poddał analizie poprawności warunków technicznych obiektu budowlanego przedstawionego na rysunku mapy inwentaryzacyjnej. Sąd nie ocenił odległości przedmiotowej wiaty od płotów tworzących narożnik ogrodzenia działki nr [...], w którym zlokalizowana jest wiata. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania przed II instancją, tj. kosztów opłaty kancelaryjnej w wysokości 100 zł za uzasadnienie Wyroku Sądu I Instancji koniecznego do wniesienia skargi kasacyjnej i kosztów wpisu sądowego od skargi kasacyjnej w kwocie 250 zł, jak również kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego ustanowionego pełnomocnikiem Skarżącego, za II instancję – według stawek przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Sąd rozpoznawał sprawę sądowoadministracyjną: zgodności z prawem decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inwestora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] marca 2007 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie ze wskazanym w wyroku art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane "Zgłoszenia, o którym mowa, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia". Milczenie prawne właściwego organu powoduje skuteczność prawną zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do kontroli zgłoszenia i milczenia prawnego organu architektoniczno-budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo budowlane właściwość organu nadzoru budowlanego obejmuje regulację samowoli budowlanej (art. 49b ustawy – Prawo budowlane). Tym samym Sąd w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 135 i art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zgłoszenia, jak i zgodności z prawem milczenia organu architektoniczno-budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.