I GSK 1186/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. J. i E. J. – wspólnicy Spółki Cywilnej J.-T. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 261/07 w sprawie ze skargi K. J. i E. J. – wspólnicy Spółki Cywilnej J.-T. w Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. J. i E. J. – wspólników Spółki Cywilnej J.-T. w Ł. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt I SA/Sz 261/07 oddalił skargę K. J. i E. J. –wspólników Spółki Cywilnej J. – T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej określenia kwoty długu celnego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...], skierowaną do głównego zobowiązanego w procedurze tranzytu – T. A. oraz przewoźnika K. J. i E. J. –wspólników Spółki Cywilnej J. – T., Dyrektor Urzędu Celnego w S. określił kwotę wynikającą z długu celnego, w związku ze stwierdzeniem niezakończenia procedury tranzytu i usunięcia towaru spod dozoru celnego. Pismem z dnia 12 września 2005 r. K. J. i E. J. – wspólnicy Spółki Cywilnej J. – T. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r., Nr 75, poz. 802), stwierdzając, że decyzja ta została skierowana do przewoźnika, który nie jest dłużnikiem, gdyż zgodnie z Konwencją o Wspólnej Procedurze Tranzytowej tylko główny zobowiązany ma obowiązek uiścić cło i inne opłaty wskutek naruszenia przepisów dotyczących procedury tranzytowej. Taka decyzja podważa zaufanie do organów państwa i rażąco narusza zasadę praworządności, dlatego jej wyeliminowanie z obiegu prawnego leży w interesie publicznym. Z kolei spełnienie nienależnego zobowiązania do zapłaty długu w sposób oczywisty narusza ważny interes strony. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w S. odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w S. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu celnego I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie, o którym mowa w art. 2651 Kodeksu celnego to postępowanie nadzwyczajne, w którym nie bada się zasadności wydania kwestionowanej decyzji, ale spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Dyrektor Izby Celnej w S. stwierdził, że w interesie publicznym leży pewność obrotu prawnego i gospodarczego oraz stabilność w sferze finansów publicznych. W rozpatrywanej sprawie nie została zakończona procedura tranzytu, czym naruszono obowiązujący porządek prawny i gospodarczy. W związku z usunięciem spod dozoru celnego towaru objętego procedurą tranzytu powstał dług celny. Zdaniem organu celnego żaden przepis prawa materialnego regulujący instytucję długu celnego nie przewiduje odstępstwa od jego wymierzenia, w sytuacji działania na niekorzyść Skarbu Państwa. Za uchyleniem więc decyzji ostatecznej nie przemawia w rozpatrywanej sprawie interes publiczny Dyrektor Izby Celnej w S. nie dopatrzył się również istnienia ważnego interesu strony, wskazując, że nie jest on równoznaczny z obciążeniem strony znacznymi zobowiązaniami publicznoprawnymi oraz wydawaniem rozstrzygnięć korzystnych dla strony. Odnosząc się natomiast do kwestii uznania przewoźnika za dłużnika organ wyjaśnił, że krąg dłużników został określony prawidłowo. Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 2651 Kodeksu celnego organ administracji, który wydał decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, może ją uchylić lub zmienić, na wniosek strony lub z urzędu. Przesłanką do takiego rozstrzygnięcia jest interes publiczny lub ważny interes strony, zgoda strony i brak wadliwości decyzji dającej podstawę do prowadzenia postępowania w innym trybie tj. stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone w trybie art. 2651 Kodeksu celnego ma więc za przedmiot nową sprawę. Organ badając przesłanki wskazane w tym przepisie ocenia, czy istnieją podstawy do wprowadzenia do dotychczasowego rozstrzygnięcia zmian albo ustala, czy istnieją podstawy prawne i faktyczne do usunięcia decyzji z obrotu prawnego. Decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznania administracyjnego. Zatem, zdaniem Sądu, organ może, ale nie musi uchylić decyzji ostatecznej nawet przy ustaleniu ważnego interesu strony czy interesu publicznego. Dlatego też sądowa kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego sprowadza się jedynie do zbadania, czy organy celne nie przekroczyły uznania administracyjnego, wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy celne podjęły niezbędne kroki do wyjaśnienia, czy za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. Zdaniem Sądu organy celne w oparciu o zebrany i rozważony materiał dowodowy doszły do słusznego przekonania, iż ani ważny interes strony, ani interes publiczny nie przemawiają za potrzebą zmiany decyzji ostatecznej. Organy przekonująco uzasadniły swoje decyzje ustosunkowując się do podniesionych przez stronę okoliczności i odwołując się do oceny sprawy, zarówno w aspekcie interesu publicznego, jak i ważnego interesu strony oraz braku zgody wszystkich stron. K. J. i E. J. – wspólnicy Spółki Cywilnej J. – T. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., tj.: 1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że: - przesłanki z art. 2651 Kodeksu celnego nie zostały wypełnione w rozpoznawanej sprawie tj. nie zachodzi ważny interes strony ani też interes publiczny przemawiający za uchyleniem decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w S., - zastosowanie art. 2651 Kodeksu celnego i uchylenie na jego podstawie decyzji administracyjnej nie jest wyznaczone dyspozycją powołanego przepisu, lecz pozostaje w zakresie swobodnej decyzji organu administracji nawet w przypadku, gdy zachodzi ważny interes strony lub interes publiczny przemawiający za zmianą lub uchyleniem, o którym mowa w wymienionym przepisie, - organ administracji działał w granicach uznania administracyjnego, - zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 128 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926) ma zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. 2. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu i nieustosunkowanie się do zarzutu strony skarżącej, że organ celny działał z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a ograniczeniem się w tym zakresie wyłącznie do stwierdzenia działania organu w granicach prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podnieśli, że wyrażona w art. 128 Ordynacji podatkowej zasada trwałości decyzji ostatecznych ma zastosowanie w sprawie wyłącznie w zakresie w jakim odsyła do przepisu szczególnego pozwalającego na zmianę albo uchylenie decyzji ostatecznej. Zatem przepis ten nie może stanowić przeszkody do zmiany decyzji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego. Skarżący wskazali, że powołanie przez nich naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji Naczelnika Urzędu Celnego dotyczących wymiaru długu celnego służy wyłącznie uzasadnieniu istnienia przesłanek zawartych w art. 2651 Kodeksu celnego, tj. interesu publicznego przemawiającego za uchyleniem decyzji wymiarowej. Zdaniem Skarżących zobowiązanie osoby do ponoszenia ciężaru zobowiązania publicznoprawnego wbrew przepisom prawa jest naruszeniem interesu publicznego. Ta oczywista bezprawność działania organu państwa narusza zasady postępowania celnego oraz konstytucyjną zasadę państwa prawa. Skarżący wskazali, że teza zawarta w uzasadnieniu wyroku, iż sądowa kontrola prawnych form działania administracji ogranicza się wyłącznie do zbadania zachowania granic uznania administracyjnego pojmowanego jako przestrzeganie przepisów prawa procesowego przez organ celny w toku postępowania, prowadzi do podważenia ustawowej i konstytucyjnej zasady kontroli decyzji administracyjnych. Zdaniem Skarżących spór powstały na tle art. 2651 Kodeksu celnego ma charakter wyłącznie prawny, dotyczy wykładni prawa i jego stosowania, a ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu wyjaśniającym ograniczają się do stwierdzenia istnienia przedmiotu sporu tj. wymiarowej decyzji administracyjnej. W związku z tym Sąd I instancji nie wykonał dyrektywy zawartej w art. 3 § 2 p.p.s.a. nie dokonując oceny przesłanek zastosowania art. 2651 Kodeksu celnego. Dopiero wnikliwa analiza tych przesłanek w zestawieniu z oceną przestrzegania przepisów postępowania może doprowadzić do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w rezultacie do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie oddalił skargę na decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 2651 Kodeksu celnego, niesłusznie przyjmując, że organ działał w granicach uznania administracyjnego, a za uchyleniem decyzji nie przemawia interes publiczny oraz ważny interes strony. Stosownie do art. 128 Ordynacji podatkowej, mającego odpowiednie zastosowanie z mocy art. 262 Kodeksu celnego do postępowania w sprawach należności celnych, decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu, są ostateczne. Przepis ten wprowadza zatem, w celu zagwarantowania ochrony praw nabytych jednostki, a także przyczyniania się do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów państwa, zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jednak trwałość decyzji nie oznacza jej bezwzględnej niewzruszalności. Stabilność decyzji jest bowiem niezbędna w takim zakresie, w jakim gwarantuje pewność obrotu prawnego z uwagi na interes publiczny oraz interes stron. Decyzje dotknięte szczególnie ciężkimi wadami, naruszające swoją treścią obowiązujące prawo nie mogą pozostawać w obrocie prawnym. Dlatego też w myśl wskazanego przepisu art. 128 Ordynacji podatkowej, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. W zależności zatem od sytuacji faktycznej danej sprawy ustawodawca wprowadził konkretne instytucje prawne pozwalające dokonać - w drodze wyjątku od zasady - weryfikacji decyzji ostatecznej, m. in. instytucję uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej przewidzianą w przepisie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, który dopuszcza uchylenie lub zmianę na wniosek lub za zgodą strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Norma prawna zawarta w tym artykule pozwala organowi na fakultatywne zastosowanie instytucji uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, stanowiąc, że organ może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną. Decyzja taka ma więc charakter uznania administracyjnego. Możliwość, a nie obowiązek zastosowania określonego rozwiązania nie zwalnia jednak organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, gdyż uznanie nie może być tożsame z dowolnością. Natomiast sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego, a więc czy organ wyjaśnił i wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy celne w oparciu o zebrany i rozważony materiał dowodowy, po ustosunkowaniu się do podniesionych przez stronę okoliczności, doszły do słusznego przekonania, że uchylenie decyzji ostatecznej nie mogło nastąpić w trybie art. 2651 Kodeksu celnego, ponieważ strona nie wykazała, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. Sąd I instancji słusznie uznał uzasadnienie organu celnego za w pełni przekonujące co do braku przesłanek przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, wszczętym na wniosek strony, ciężar wykazania okoliczności, w których strona upatruje swój ważny interes lub interes publiczny, spoczywa na stronie, gdyż to ona dąży do zmiany decyzji ostatecznej. Skarżąca stwierdziła, że w interesie publicznym nie leży nakładanie ciężarów publicznych na dowolnie wybrane podmioty, a zobowiązanie osoby do ponoszenia ciężaru zobowiązania publicznoprawnego wbrew przepisom prawa jest naruszeniem tego interesu. Niewątpliwie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w interesie publicznym leży, aby decyzje wydawane przez organy administracji publicznej były zgodne z prawem, ale osiągnięciu takiego celu służą istniejące rozwiązania proceduralne, jak odwołanie i skarga do sądu administracyjnego. Jednak z tych rozwiązań skarżąca nie skorzystała, gdyż nie wniosła odwołania od decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w S., w której organ celny określił kwotę długu celnego, w związku ze stwierdzeniem niezakończenia procedury tranzytu i usunięcia towaru spod dozoru celnego. Badanie przesłanki interesu publicznego lub ważnego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W skardze kasacyjnej strona podnosi, iż "powołanie przez nią naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji dotyczącej wymiaru długu celnego służy wyłącznie uzasadnieniu istnienia interesu publicznego przemawiającego za uchyleniem decyzji ostatecznej". Jednak aprobata poglądu, że wady decyzji ostatecznej o charakterze materialnym lub procesowym, mogą wyczerpywać przesłanki interesu publicznego lub ważnego interesu strony prowadziłaby do uznania, że postępowanie administracyjne jest czteroinstancyjne, a to byłoby sprzeczne z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodzić się więc należy z poglądem Sądu I instancji, że prowadzenie postępowania w oparciu o art. 2651 Kodeksu celnego nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wymiaru należności celnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).