II OSK 1928/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 498/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. lżbiety Machowskiej ił skargę "nego od powyższego wyroku wniosła aju, w szczegolności kumulowania się oddziaływań wszystkich st Wyrokiem z dnia 14 września 2007 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania E. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust.1 i 2, art. 53, art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 7 i § 4 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 31 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) – uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy W. W. z dnia [...] sierpnia 2006r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" w W. W. na działce nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, zaliczanego do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację. W sprawie został złożony przez wnioskodawcę raport o oddziaływaniu na środowisko. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy organ otrzymał pozytywne uzgodnienia Wojewody Małopolskiego i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, ustalono również, że teren, na którym przedsięwzięcie ma być zlokalizowane posiada uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, a zamierzona inwestycja nie jest z nim niezgodna. Przedsięwzięcie nie będzie miało żadnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 53 ustawy w trakcie postępowania administracyjnego zapewniono czynny udział społeczeństwa przy uzgadnianiu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzez podanie do wiadomości w publicznie dostępnym wykazie danych informacji o planowanym przedsięwzięciu. Sąd wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji zwrócił uwagę, że postanowienia uzgadniające, jak również raport o oddziaływaniu na środowisko nie stanowi wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia, stanowiąc jedynie dowód podlegający ocenie organu orzekającego, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa również wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, a wśród nich znaleźć się może stwierdzenie konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Oznacza to konieczność zbadania powiązań z innymi przedsięwzięciami tego rodzaju, w szczególności kumulowania się oddziaływań wszystkich anten na wieży stacji bazowej, tym bardziej, że sprawozdanie z pomiarów wykazuje przekroczenia w zakresie promieniowania niejonizującego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w raporcie o oddziaływaniu na środowisko parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięcia tożsamego co do rodzaju, a odnoszące się do obiektów istniejących i planowanych winny podlegać sumowaniu. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w przepisie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Znajdujący się w aktach sprawy raport odnosi się wyłącznie do parametrów obiektów projektowanych, nie uwzględniając w ogóle anten istniejących obecnie na przedmiotowym maszcie. Jednocześnie Sąd podkreślił, że należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż braki raportu o oddziaływaniu na środowisko nie powinny stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej określenia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia, a jedynie mogą obligować organ do żądania uzupełnienia raportu. Sąd wskazał, że w tym właśnie kierunku idzie orzeczenie organu odwoławczego, wskazujące na braki raportu i jednocześnie przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, w ramach którego może mieścić się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, polegające na wezwaniu do uzupełnienia raportu. Powyższe uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, gdyż konieczne jest przeprowadzenie znacznej części postępowania wyjaśniającego po raz drugi. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że jeżeli Wójt Gminy W. W. podzieli zapatrywania organu odwoławczego, co do konieczności zapisania w decyzji warunku w postaci powstania obszaru ograniczonego użytkowania, winien wskazać taką możliwość stronom, umożliwić im wypowiedzenie się co do takiego rozwiązania, a następnie kontrolę instancyjną decyzji. Gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze dochodząc do wniosku, że interesy stron wymagają stworzenia w niej takiego obszaru samo zmodyfikowało decyzję organu pierwszej instancji zamieszczając w niej taki wymóg, działanie takie byłoby co prawda zgodne z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jednakże naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, wynikającą z art. 15 kpa, wyłączając prawo stron do kwestionowania rozstrzygnięcia w administracyjnym toku postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że oddziaływanie przedsięwzięcia ogranicza się wyłącznie do działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, ponieważ ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do postanowienia z dnia [...] maja 2005r. wynika, że zasięg oddziaływania projektowanych anten obejmuje także sąsiednie działki nr [...] i [...], należące do E. M.. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. w W., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: - błędną wykładnię art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) w zakresie oceny obowiązku przedstawienia w raporcie oddziaływania na środowisko wariantów realizacji inwestycji i pominięcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji merytorycznej, - a także § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez uznanie ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którymi oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie zamyka się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny, 2) naruszenie prawa procesowego (art. 174 ust. 2 ppsa), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - wadliwą wykładnię art. 138 § 2 kpa i uznanie, że uzasadnione jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji merytorycznej. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej Spółki nie było konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dokonało niewłaściwej wykładni przepisów materialnych i proceduralnych. Organ odwoławczy wskazał na szereg przepisów, które w jego ocenie powinny być zastosowane w sprawie, a w istocie nie chodzi o potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale wyłącznie o możliwości realizacji inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, lecz jedynie na konieczność jego oceny. Organ I instancji zgromadził wystarczający, zdaniem skarżącej materiał dowodowy. Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia powinien zawierać, z zastrzeżeniem ust. 1a: opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Na każdym etapie postępowania organ może żądać w trybie art. 50 § 1 kpa uzupełnienia informacji w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Nie ma żadnych przeszkód, aby wezwać wnioskodawcę do przedstawienia kolejnego nowego wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia, uwzględniającego np. postulaty lokalnej społeczności. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jedynym czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożenia w środowisku są pola elektromagnetyczne, powstające w wyniku pracy stacji. Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 31 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) określił standardy jakości środowiska w postaci dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zróżnicowanych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. Skarżący nie był zatem obowiązany do przedstawienia trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia. W raporcie nie wskazano na przekroczenie dopuszczalnych norm, a w konsekwencji sprzeczność z określonymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem, po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przez "wadliwą wykładnię art. 138 § 2 kpa i uznanie, że uzasadnione jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, pomimo, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie decyzji merytorycznej" został wadliwie sformułowany, gdyż zarzut błędnej wykładni może dotyczyć prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), nie zaś przepisów postępowania. W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisu art. 138 § 2 p.p.s.a., lecz uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował ten przepis, zgodnie z którym sąd może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny, który sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie wskazał w uzasadnieniu wyroku, dlaczego podzielił pogląd organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowody wymaga uzupełnienia i przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co skutkowało prawidłowym zastosowaniem przez ten organ przepisu art. 138 § 2 kpa. Związane to jest z tym, że raport o oddziaływaniu na środowisko odnosi się jedynie do parametrów obiektów projektowanych i nie uwzględnia anten istniejących obecnie na przedmiotowym maszcie i wynikających z tego konsekwencji. Oddziaływanie winno być obliczone jako wypadkowa od wszystkich anten zainstalowanych na wieży bazowej dla wszystkich operatorów telefonii komórkowej. Sąd I instancji właściwie wskazał na treść przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zgodnie z którym parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położone na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Uzupełnienie raportu, jak również rozważenie konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia mieści się w ramach przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części - w rozumieniu przepisu art. 138 § 2 kpa. Podnieść należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 56 ust. 9 ustawy prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy prawo ochrony środowiska i zgłoszenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4a ww. ustawy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na błędnej wykładni art. 52 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej ustawą, "w zakresie oceny obowiązku przedstawienia w raporcie oddziaływania na środowisko wariantów realizacji inwestycji i pominięcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowody dawał podstawę do wydania decyzji merytorycznej". Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej jest wskazanie, na czym polega wadliwa interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wyjaśnienie, jak zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten winien być rozumiany. W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisu art. 52 ust. 1 pkt ustawy, jak również nie wskazywał na obowiązek przedstawienia w raporcie trzech wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia, jak to podano w skardze kasacyjnej. Zarzut błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez "uznanie ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którymi oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie zamyka się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny" również nie jest usprawiedliwiony. Przedmiotowa inwestycja - "rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]" bezspornie uznana została za inwestycję zaliczoną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepis § 2 ust. 1 pkt 7 zaliczał do tych inwestycji: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 100 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, a do takiej przedmiotowa inwestycja należy. Przepis § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zmieniony został z dniem 31 sierpnia 2007r. przez § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz.U. z 2007r. Nr 158, poz. 1105). Okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej związana z oddziaływaniem przedmiotowego przedsięwzięcia na okoliczne działki będzie badana po uzupełnieniu postępowania dowodowego i ustaleniu sumarycznego oddziaływania wszystkich anten zgrupowanych na wieży stacji bazowej. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.