II OSK 133/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr.) Sędziowie NSA Zofia Flasińska NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 494/07 w sprawie ze skargi [...] z o.o. w W. na decyzję Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: K. i Z. w Gminie Z. oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: K. i Z. w gminie Z.. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd wskazał, że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów wskazanej ustawy może być bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Do wniesienia skargi złożonej w trybie wspomnianego przepisu nie legitymuje zatem sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, jak również stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W związku z powyższym skarżący ma obowiązek wykazania zaistniałego w dacie wnoszenia skargi naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. W ocenie Sądu skarżąca Spółka nie wykazała natomiast, że na skutek wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia istniejącego w momencie wniesienia skargi. Strona nie wykazała bowiem, aby swój interes prawny wywodziła z norm kształtujących prawo własności lub innych praw, które przyznawałyby jej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Wywodzenie przez skarżącą naruszenia interesu prawnego z braku możliwości realizacji w przyszłości zamierzeń inwestycyjnych na skutek realizacji zaskarżonej uchwały nie nadaje statusu strony w postępowaniu sądowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przez Sąd art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny skarżącej Spółki oraz na błędnej wykładni art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy na skutek realizacji przedmiotowego aktu traci ona możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Okoliczność, iż skarżąca nie posiada na terenie objętym miejscowym planem nieruchomości będących przedmiotem jej własności (prawa użytkowania wieczystego), czy też prawa podmiotowego o charakterze względnym, nie oznacza, zdaniem skarżącej, że nie posiada ona interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Spółka podnosi, iż jeśli obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ona wystąpić o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dlatego irracjonalna byłaby konieczność nabywania nieruchomości na terenie objętym planem po to, aby wykazać istnienie interesu prawnego. W ocenie skarżącej Rada Gminy nie jest upoważniona do wprowadzania ograniczeń do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wobec powyższego w ocenie skarżącej Spółki posiada ona interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem sformułowane w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji polegający na jego niezastosowaniu przez Sąd I instancji. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wespół z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania własności. Oznacza to, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości między innymi w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego korzystania z nieruchomości i w ten sposób, pośrednio wpływają na prowadzenie określonej działalności gospodarczej na terenie danej nieruchomości. W zależności od wprowadzonych w planie ograniczeń w zakresie realizacji niektórych inwestycji uregulowania planu mogą nawet powodować wykluczenie prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Wprowadzenie zapisami planu miejscowego ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności polegające na możliwości jego inwestycyjnego zagospodarowania ma umocowanie ustawowe w przywołanym przepisie i wobec tego jeśli następstwem wprowadzonych w planie miejscowym restrykcji w zakresie wykonywania prawa własności jest ograniczenie dopuszczalności realizacji pewnych inwestycji, a to powoduje ograniczenie prowadzenia określonej działalności gospodarczej, to w konsekwencji uznać należy, iż do takiego ograniczenia działalności gospodarczej dochodzi na mocy przepisu ustawowego. Stąd nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż ograniczenia, jakie wprowadziły zapisy planu miejscowego nie mają umocowania ustawowego i pozostają w kolizji z art. 22 Konstytucji, gdyż źródłem tych ograniczeń jest art. 6 ust. 1 ustawy. Kwestia ta ma jednak wyłącznie uboczne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem oddalenie skargi nastąpiło wobec braku legitymacji strony na gruncie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niekwestionowaną, iż wnosząca skargę kasacyjną Spółka na terenie objętym działaniem zaskarżonego planu nie ma żadnej nieruchomości, a zatem zakwestionowane skargą zapisy planu nie kształtują w jakimkolwiek stopniu sytuacji skarżącej jako właściciela określonej nieruchomości, stąd trafnie Sąd I instancji ocenił, iż skarżąca nie wykazała aby został naruszony jej interes prawny, a dokonanie tej oceny nie wymagało stosowania art. 22 Konstytucji. O czym była mowa wyżej zapisy planu miejscowego determinują sposób wykonywania własności i tylko pośrednio wpływają na prowadzenie określonej działalności, dlatego skarżąca nie może skutecznie z treści art. 22 Konstytucji wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego wiążąc to naruszenie z faktem prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do określonej nieruchomości objętej planem, to słusznie w ujawnionych okolicznościach sprawy Sąd ocenił, iż przytoczona przez skarżącą argumentacja dotyczy naruszenia interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który wnoszący skargę kasacyjną upatruje w tym, że skutkiem wprowadzenia w zapisach planu ograniczeń w zakresie realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązkowe jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko narusza interes prawny skarżącego, wyłączone zostało prowadzenie przez wnoszącego skargę kasacyjną działalności gospodarczej na obszarze gminy objętym tymi zapisami, w przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną źródłem interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest właśnie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, czego z naruszeniem wymienionego przepisu Sąd I instancji nie uwzględnił. Stanowisko skargi kasacyjnej w tej mierze jest nieuzasadnione, gdyż przywołany art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy statuuje ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada wynikająca z tego przepisu w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Omawiany przepis nie mógł być wobec tego źródłem prawa materialnego w postępowaniu opartym o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w skardze skierowanej przeciwko uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepis ten nie kształtuje sytuacji prawnej wnoszącej skargę kasacyjną. O czym była już mowa w rozpoznawanej sprawie niekwestionowana jest prawidłowość ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji, iż wnoszącej skargę Spółce nie przysługują jakiekolwiek uprawnienia rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym zapisami planu miejscowego, stąd skarżąca nie może skutecznie wywodzić swego interesu prawnego z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Trafnie wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku, iż podniesiona przez stronę argumentacja dowodzi istnienia po jej stronie tylko potencjalnie naruszenia interesu faktycznego nie zaś prawnego opartego o uregulowania przyznające jej określone prawo. Słusznie podnosi uzasadnienie zaskarżonego wyroku, iż warunkiem skuteczności skargi opartej o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez stronę naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia ale mającego umocowanie w określonej normie prawnej, czego w rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga kasacyjna nie wykazała. Z przyczyn wymienionych, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.