II GSK 515/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Stanisław Gronowski Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1066/07 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę J. B. na wymienioną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na skutek skargi J. B., uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącemu płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2005. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał J. B. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2005 (zwaną dalej: płatność ONW) w wysokości [...] zł naliczoną od 2,64 ha gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR, działając w trybie nadzoru administracyjnego, stwierdził nieważność tej decyzji ze względu na fakt, że tylko jedna z trzech działek rolnych o numerach A, B i C zgłoszonych we wniosku o przyznanie tego rodzaju dofinansowania jest położona na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Prezes ARiMR utrzymał ją w mocy, wyjaśniając, że zgodnie z § 4 ust. 2 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657), zwanej dalej rozporządzeniem, płatność ONW udzielana jest producentowi rolnemu do położonych na tych obszarach działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe i pastwiska trwałe, a łączna powierzchnia tych działek rolnych, położonych na tak zwanych obszarach ONW, na których prowadzona jest działalność rolnicza, powinna wynosić co najmniej hektar. Wykaz obszarów ONW z wyszczególnieniem gmin wiejskich i części miejskiej gmin miejsko-wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia, zawarty jest w załączniku nr 2 tego aktu. Z powyższego wynika, że o uznaniu gruntu za położony na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania decyduje fakt zamieszczenia go w tym wykazie obszarów ONW. Z zawartego w aktach sprawy wyciągu z krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności prowadzonych przez Agencję oraz na podstawie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych i ewidencji wniosków o przyznanie płatności jednoznacznie wynika, że zgłoszone przez skarżącego działki rolne B i C znajdują się w obrębie ewidencyjnym Nr 13, który obejmuje tereny miejskie miasta W., obręb W., gminy W., powiat b., województwo p. Tereny te nie zostały wymienione we wspomnianym wyżej załączniku do rozporządzenia, a tylko obszary w nim wymienione są objęte tymi płatnościami. Bez znaczenia jest fakt, że beneficjent prowadzi na tych działkach działalność rolniczą w bardzo trudnych warunkach. Z powyższego wynika, że zgłoszone we wniosku działki rolne B i C nie kwalifikowały się do objęcia dofinansowaniem i decyzja o jego przyznaniu rażąco naruszała przepisy § 4 ust. 2 i 5 oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. J. B. nie zgodził się z taka interpretacją przepisów dotyczących płatności i zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. podkreślając, że pojęcie część wiejska gminy nie ma nic wspólnego z przyjętym przez organ kryterium obrębu ewidencyjnego, do którego odnosi się część B załącznika do rozporządzenia. Przez część wiejską gminy W., wskazaną w części A załącznika, należy rozumieć obszar gminy, na którym faktycznie jest prowadzona działalność rolnicza. Część A tego załącznika nie różnicuje gruntów rolnych według jednostek ewidencyjnych, dlatego też ustalenie, czy dany grunt wykorzystywany rolniczo położony jest w obrębie ewidencyjnym miejskim czy wiejskim nie ma znaczenia dla zaliczenia go do obszaru ONW. Ponadto ratio legis tejże regulacji polega na wspieraniu działalności rolniczej na obszarach, na których prowadzenie takiej produkcji rolniczej jest utrudnione ze względu na specyficzne utrudnienia czy niekorzystne warunki naturalne, i nie ma żadnej różnicy prawnej jak i faktycznej w warunkach gospodarowania na gruntach położonych w obrębie miejskim gminy W. czy też poza tym obrębem ewidencyjnym. Poza tym, niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa jest różnicowanie sytuacji prawnej producentów rolnych, w tym skarżącego, gospodarujących na terenach o takich samych niekorzystnych warunkach gospodarowania tylko w oparciu o wyznaczane na mapach geodezyjne granice obrębów ewidencyjnych, ponieważ szereg gruntów rolnych w gminie położonych jest w obrębie ewidencyjnym miejskim, a obręb ten nie pokrywa się z terenem zurbanizowanym i obejmuje znaczną część obszaru wiejskiego. Ponadto, zmiana interpretacji przepisów rozporządzenia, zgodnie z którą grunty rolne znajdujące się w strefie ONW położone w obrębie ewidencyjnym miejskim zaprzestano traktować jako obszar wiejski, nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu uznając, że narusza ono prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności zaznaczył, że załącznik do rozporządzenia składa się z dwóch części. Część A: Gminy zaliczone do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW, w której pod pozycją nizinne strefa II pod nazwą gminy widnieje zapis: "w. W., kod statystyczny GUS [...]". Część B: Obręby ewidencyjne zaliczone do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW, w której w ogóle nie wymieniona jest gmina W. Zdaniem Sądu, litera "w" oznacza wiejską część gminy miejsko-wiejskiej, pod innymi pozycjami (nie dotyczącymi już gminy W.) widnieją również litery "gm. w.", które z kolei oznaczają gminę wiejską. Sporne w sprawie działki B i C należą do obrębu ewidencyjnego Nr 13 pod nazwą W. Organ stwierdzający nieważność decyzji przyznającej skarżącemu dofinansowanie uznał, że działki te nie leżą na obszarze wiejskim gminy miejsko-wiejskiej W. o niekorzystnych warunkach gospodarowania wymienionym w załączniku, powołując się na zawarte w aktach sprawy dokumenty w postaci wyciągów z krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencję gospodarstw rolnych oraz ewidencję o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencję wniosków o przyznanie płatności. Sąd uznał, że z materiału dowodowego wynika jedynie fakt, że sporne działki rolne leżą w gminie W., w obrębie ewidencyjnym Nr 13 o nazwie W., lecz nie można z niego wywieźć, że nie są one położone w części wiejskiej tej gminy, tylko miejskiej, niewymienionej w wykazie ONW załącznika nr 2 rozporządzenia. Sąd w tej sprawie bezskutecznie wzywał organ do przedłożenia wypisów z ewidencji gruntów dotyczących działek ewidencyjnych objętych wnioskiem oraz brakującego wyciągu z ewidencji gospodarstw rolnych, na podstawie którego organ oparł swoje uzasadnienie. Podkreślił jednak, że o przyznaniu płatności ONW nie decyduje faktyczne użytkowanie działki rolnej w sposób określony w rozporządzeniu ONW, nawet gdyby to użytkowanie odbywało się na obszarze, który można było zaliczyć do obszaru o niekorzystnych warunkach gospodarowania, ale położenie tej działki na terenie, który przez ustawodawcę został zaliczony do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, i w konsekwencji wymieniony w załączniku nr 2 rozporządzenia. Tym samym istotne dla sprawy jest ustalenie, czy sporne działki rolne rzeczywiście znajdują się w części wiejskiej gminy miejsko-wiejskiej W., ponieważ tylko dla takich działek dofinansowanie mogło być przyznane. W przeciwnym przypadku zasadne było stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w sytuacji, kiedy wbrew treści przepisu przyznano stronie uprawnienie, którym w tej sprawie jest przyznanie płatności ONW. Sąd uznał też zarzut skarżącego o niezapewnieniu mu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności organ nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i wnosząc, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi J. B. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia przez uznanie, że nie ma podstawy do przyjęcia, iż działki rolne B i C nie są położone w części wiejskiej gminy miejsko-wiejskiej W. objętym wykazem ONW załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego i faktów powszechnie znanych jednoznacznie wynika, że działki te położone są w części miejskiej gminy W. W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, że gmina W. jest gminą miejsko-wiejską i zgodnie ze wspomnianym wyżej załącznikiem nr 2 rozporządzenia, płatności ONW przysługują tylko do części wiejskiej tej gminy, z wyłączeniem z tych obszarów terenów miejskich. Skarżący do wniosku o przyznanie dofinansowania zgłosił działki rolne oznaczone symbolami A, B i C o łącznej powierzchni 2,64 ha, położone na działkach ewidencyjnych: nr [...] (obręb: W. P., gmina W., powiat b., woj. P.), nr [...], [...], [...], [...], [...] (obręb: W., gmina W., powiat b., woj. P.). Poza sporem jest fakt, potwierdzony również przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że sporne działki B i C leżą w gminie W., w obrębie ewidencyjnym Nr 13 o nazwie W. Definicję obrębu ewidencyjnego zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) − zwane dalej rozporządzeniem z dnia 29 marca 2001 r. Wynika z niego, że obręby ewidencyjne są jednostkami podziału kraju, obok jednostek ewidencyjnych i działek ewidencyjnych. Zgodnie z § 6 ust. 1 i § 7 tego rozporządzenia, jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gruntów położonych w granicach administracyjnych gminy, a gdy w skład gminy wchodzi miejscowość o statusie miasta − również w granicach administracyjnych miasta. Jednostka ewidencyjna dzieli się na obręby ewidencyjne, przy czym granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw, a granice obrębów na obszarach miast − zgodne z granicami dzielnic i w miarę możliwości pokrywać się z granicami osiedli i zespołów urbanistycznymi oraz naturalnymi granicami wyznaczonymi na przykład przez cieki, ulice, linie kolejowe i inne obiekty fizjograficzne. Obręb w jednostce ewidencyjnej jest określony przez jego nazwę i numer lub wyłącznie numer. Wynika z tego, że obręby ewidencyjne odrębnie tworzone są dla obszarów wsi i obszarów miast. Natomiast jednostkę ewidencyjną tworzą obręby wiejskie oraz obręby miejskie znajdujące się w granicach danej gminy. Z faktu, że działki B i C skarżącego położone są w obrębie ewidencyjnym Nr 13 W., gmina W., w świetle przytoczonych wyżej przepisów wynika tylko tyle, że działki te położone są w obrębie miasta W., ponieważ w granicach administracyjnych gminy W. znajduje się miejscowość posiadająca prawa miejskie o nazwie W. Fakt ten organ ustalił i zweryfikował przy pomocy narzędzia informatycznego zasilanego danymi z ewidencji gruntów i budynków, udostępnianymi przez właściwych starostów w formie elektronicznej, na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Okoliczność, że obręb ewidencyjny W. to miasto W., należy uznać za fakt notoryjny, nie wymagający przeprowadzenia dowodu. Również strona, chociażby w skardze do Sądu I instancji, nie kwestionuje tego, że sporne działki znajdują się w obrębie miasta W., tyle że jego zdaniem, tereny te znajdują się na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ponadto organ wskazał, że wyrokiem z dnia 17 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 421/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę J. B. w przedmiocie odmowy przyznania mu płatności ONW za rok 2006 r., w której to sprawie zgłosił on te same działki, uznając, że działki oznaczone symbolami B i C położone są w obrębie miasta W., a więc na obszarze niewymienionym w załączniku nr 2 rozporządzenia, natomiast działka A, wprawdzie wymieniona w tymże załączniku, jest za mała do otrzymania dofinansowania. Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2006 r. wraz z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniósł o jej oddalenie podkreślając między innymi, że zgodnie z powołanym przez organ rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym § 7 ust. 4 wynika, że granice obrębów ewidencyjnych "miejskich" powinny zamykać się w obszarach zurbanizowanych. Natomiast obręb ewidencyjny Nr 13 W. oprócz zurbanizowanego terenu miasta W. obejmuje również tereny wiejskie i grunty wykorzystywane rolniczo. W. składa się więc z jednego obrębu ewidencyjnego, do którego należą zarówno grunty zabudowane i zurbanizowane jak również użytki rolne. Z uwagi na to, że powołane rozporządzenie za kryterium przyznania dofinansowania przyjmuje położenie gruntów nie w obrębie W. a w części wiejskiej gminy miejsko-wiejskiej W., sama ewidencja gruntów nie uzasadnia jednoznacznego przyjęcia, że działki skarżącego położone w obrębie W. nie należą do obszarów ONW zgodnie z regulacją części A załącznika nr 2 rozporządzenia ONW. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej − z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania − oznacza, że nie może on wyjść poza jej zakres i sformułowane zarzuty. Uwzględniając te ograniczenia, w skardze kasacyjnej zasadnie sformułowano zarzut naruszenia w wyroku WSA § 4 ust. 2 rozporządzenia na tle przepisów, do których nawiązano w uzasadnieniu tej skargi. Wysokość płatności ONW przewidzianej w § 4 ust. 2 rozporządzenia jest bowiem powiązana wyłącznie z położeniem i użytkowaniem określonych tu gruntów, przy uwzględnieniu szeregu odesłań do określeń i definicji zawartych w innych przepisach. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, przy tworzeniu i prowadzeniu krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, uwzględnia się udostępnianą przez starostę bazę danych ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie mają zawarte w § 6 i 7 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. definicje jednostki ewidencyjnej i obrębu ewidencyjnego. Tak więc jednostkę ewidencyjną stanowi nie tylko obszar gruntów położonych w granicach gminy, lecz również wchodząca w skład gminy miejscowość o statusie miasta. Taka jednostka dzieli się na dwa obręby ewidencyjne, z których jeden obejmuje tylko część wiejską gminy, a drugi − miejscowość o statusie miasta. Dokonany przez starostę podział gminy miejsko-wiejskiej W. na dwa obręby: jeden − wiejski, a drugi oznaczony Nr 13 obejmujący miasto W., ma charakter wiążący i należało go bezwzględnie respektować przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie spornej płatności. Zresztą położenie dwóch działek J. B. w granicach obrębu Nr 13, a jednej − na części wiejskiej gminy, jest okolicznością bezsporną, podobnie jak powierzchnia tej działki poniżej jednego hektara, mniejsza od określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W § 4 ust. 5 rozporządzenia jest odesłanie do załącznika Nr 2 zawierającego wykaz obszarów ONW, z wyszczególnieniem gmin wiejskich i części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich oraz obrębów geodezyjnych, zaliczonych do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW. W jego części A dotyczącej nizinnej strefy II województwa p., w rubryce nazwa gminy zamieszczono "w. W." z kodem statystycznym GUS [...]. Zgodnie z objaśnieniami na końcu tej części załącznika "gm. w. oznacza gminę wiejską, w. − oznacza wiejską część gminy miejsko-wiejskiej". W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że sporna należność nie mogła być przyznana z uwagi na omówione położenie dwóch działek i zbyt małą powierzchnię trzeciej działki, a rolnicze użytkowanie działek znajdujących się w granicach obrębu Nr 13 nie miało wpływu na pozytywne załatwienie wniosku rolnika. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2006 r. o przyznaniu płatności J. B. była zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa i trafnie stwierdzono jej nieważność w trybie nadzoru z powodu zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dodatku nie było konieczne eksponowane w motywach zaskarżonego wyroku uzupełnienie materiału dowodowego odnośnie położenia dwóch działek w obrębie Nr 13 obejmującym miasto W. W postępowaniu nadzorczym nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy. O wszczęciu postępowania nadzorczego strona została zawiadomiona pismem z dnia 25 stycznia 2007 r. informującym o przysługujących jej uprawnieniach do czynnego udziału w tym postępowaniu, wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, przeglądania akt sprawy i składania wyjaśnień osobiście lub przez pełnomocnika w miejscu i godzinach pracy P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Wobec ograniczenia postępowania nadzorczego do oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. wydanej na podstawie zebranych dowodów w postępowaniu zwyczajnym i braku potrzeby ich uzupełnienia, a także biorąc pod uwagę czynności procesowe tej strony podejmowane w postępowaniu administracyjnym i sądowym, należało przyjąć, że korzystała ona w pełni z przysługujących jej uprawnień. Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie stwierdzono więc naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko naruszenie omówionych przepisów prawa materialnego i w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.