II SA/Op 308/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Lidii Sieradzkiej sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 26 marca 2007 r., nr VI/37/07 w przedmiocie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 26 marca 2007 r. Rada Miejska w Zawadzkiem podjęła uchwałę nr VI/37/07, w sprawie ustalenia opłat za usługi prowadzone przez Przedszkola Publiczne na terenie gminy Zawadzkie. Akt wydany został na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Pismem z dnia 15 maja 2007 r., Wojewoda Opolski, w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały organ nadzoru podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wskazał, iż z powołanego w przedmiotowej uchwale, jako jej podstawa prawna, art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, rada gminy ustala z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy. Jednocześnie zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego wynosi, co najmniej 5 godzin dziennie. Stosownie do tego Wojewoda stwierdził, iż świadczenia przysługujące w ramach podstawy programowej są bezpłatne. Przewidziane natomiast w § 1 zaskarżonej uchwały opłaty za usługi świadczone przez przedszkola publiczne mają charakter opłaty stałej, uiszczanej comiesięcznie niezależnie od pozostałych opłat za produkty żywnościowe zużywane do przygotowania posiłków (o których mowa w § 3 uchwały), wnoszonej niezależnie od tego czy dziecko korzysta ze świadczeń ponad ustalone podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy też z nich nie korzysta. Wskazując, iż zaskarżona uchwała nie określa zasad zwrotu wnoszonej z góry za dany miesiąc opłaty, na wypadek nieskorzystania przez dziecko ze świadczeń przedszkolnych organ nadzoru podkreślił, iż ustawa o systemie oświaty nie przewiduje opłaty, która ma charakter stały. Uprawnienie rady gminy obejmuje tym samym jedynie ustalenie opłat za konkretne świadczenia przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Jako budzące zastrzeżenia Wojewoda wskazał również postanowienie § 2 zaskarżonej uchwały, na mocy którego opłaty za usługi świadczone przez przedszkola publiczne podlegać mają corocznej waloryzacji w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni z zaokrągleniem kwoty wnoszonej do pełnych złotych. W tym zakresie podniósł, iż określenie powołanego wskaźnika nie jest precyzyjne, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, natomiast w obowiązującym stanie prawnym brak jest wskaźnika odpowiadającego swą nazwą wskaźnikowi, który określony został w § 2 uchwały. Taki zapis uchwały przekracza, zatem zakres udzielonej radzie gminy kompetencji. Stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty radzie gminy nie została, bowiem przyznana kompetencja do ustalania zasad waloryzacji opłat za świadczenia przedszkoli publicznych. W odpowiedzi na skargę Gmina Zawadzkie oświadczyła, iż po wniesieniu przez Wojewodę Opolskiego skargi na uchwałę z dnia 26 marca 2007 r., nr VI/37/07, w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniła skargę w całości poprzez podjęcie przez Radę Miejską w Zawadzkiem w dniu 28 maja 2007 r. nowej uchwały, nr VIII/51/07, w sprawie ustalenia opłaty za usługi świadczone przez przedszkola publiczne na terenie gminy Zawadzkie stanowiącej , iż z dniem jej podjęcia traci moc zaskarżona przez Wojewodę Opolskiego uchwała nr VI/37/07. Wobec zaś podjęcia, załączonej do odpowiedzi na skargę, uchwały z dnia 28 maja 2007 r. Gmina Zawadzkie w oparciu o art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2007r., Wojewoda Opolski oświadczył, iż podtrzymuje zarzuty podniesione w skardze na uchwałę z dnia 26 marca 2007r., bowiem w jego ocenie uchwała Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 28 maja 2007 r., nr VIII/51/07, nie może zostać uznana za właściwe ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Zaznaczył przy tym, iż z tego też względu w terminie 30 dni od jej wpływu zostaną podjęte środki nadzorcze zmierzające do unieważnienia jej w całości. Na rozprawie w dniu 6 września 2007r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w dniu 5 lipca 2007r. zostało wydane przez Wojewodę Opolskiego rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Zawadzkiem z dnia 28 maja 2007r. Na rozprawie w dniu 6 września 2007r., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, popierając argumentację zawartą w skardze i dodając, że zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony faworyzuje dzieci z rodzin wielodzietnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. Stanowienia aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwana dalej ustawą o systemie oświaty. Zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm jest bliżej nieokreślony krąg osób – rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zaliczenie uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych do kategorii aktów prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności, co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest, zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Należy wyjaśnić, że przedmiotowy akt prawa miejscowego ma charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Wolters Kluwer Polska- Oficyna Warszawa 2007, str. 119). Do takich upoważnień należy zaliczyć upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustawa ta określa strukturę oświaty, wymieniając wśród placówek systemu oświaty również przedszkola (art. 2 pkt 1), a także zadania systemu oświaty, do których należy realizacja prawa dzieci do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (art. 1 pkt 1). Z przepisu art. 5 ust. 5 w związku z art. 105 ustawy o systemie oświaty wynika, że prowadzenie przedszkoli publicznych jest zadaniem obowiązkowym gminy. Zgodnie z art. 5a ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej jest zadaniem oświatowym gmin – w przedszkolach oraz w szkołach, o którym mowa w art. 5 ust. 5. Natomiast, stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty oraz sprecyzowana w załączniku Nr 1 do rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.). W przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, istotne jest sprecyzowanie zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z przywołanym przepisem opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. Mając na uwadze zestawienie treści art. 5 ust. 5, art. 105 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, należy stwierdzić, że opłaty ustalane przez radę gminy nie mogą być opłatami dotyczącymi nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej, gdyż ta działalność na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest z mocy prawa bezpłatna. W tym kontekście wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, uzależnione są od woli gminy, nie wynikają bowiem z przepisów powszechnie obowiązujących. Tych świadczeń (innych niż obligatoryjne) dotyczyć może uchwała gminy. W tym miejscu warto wskazać, że samo pojęcie opłaty jest instytucją prawnofinansową stosowaną przez ustawodawcę do określenia zarówno świadczenia będącego podatkiem (np. opłata targowa, opłata miejscowa) jak i do określenia ceny (por. R. Mastalski – glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1992r. sygn. akt SA/Wr 301/92, OSP 1993r., nr 4 poz. 81, str. 189). Opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, będąc świadczeniem pieniężnym bezzwrotnym, pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak – odmiennie niż podatek jest świadczeniem ekwiwalentnym, gdyż charakteryzuje się odpłatnością, co oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawa żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu administracji publicznej. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Dodać należy, iż wprawdzie przepis art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie ustawowe do podejmowania przez radę gminy uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach, jednak do ustaw tych, o jakich mowa w tym przepisie nie należy ustawa o systemie oświaty, która w art. 14 ust. 5 zawiera samodzielną podstawę do podejmowania uchwał w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli, będące opłatami za usługi zakładów publicznych. Ustawa w istocie nie wyznacza granic, o których stanowi art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż te granice podlegają ustaleniu w drodze kalkulacji ekonomicznej i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (porównaj M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). W tym stanie rzeczy powtórzyć przyjdzie, że opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszą się do świadczeń przekraczających podstawę programową, a zatem dotyczyć mogą zarówno opieki i kształcenia w zakresie przekraczającym tę podstawę, jak również kosztów żywienia oraz związanych z tym niezbędnych nakładów, do jakich oprócz kosztów żywności, należą koszty przygotowania posiłków i ich wydawania. W konsekwencji, kompetencja rady gminy sprowadzać się będzie do określenia wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że określenie to powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną, a nadto ustalenie tych opłat powinno się opierać o zasadę ekwiwalentności. Zauważyć należy jednak, że opłata ustalona w wysokości kosztu świadczenia usługi byłaby ceną. Na gruncie analizowanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyjąć trzeba, że realizując nałożone przez ustawodawcę funkcje i cele określone w ustawie o systemie oświaty, rada gminy może ustalić wysokość opłaty z uwzględnieniem zarówno swych możliwości finansowych, jak i zapotrzebowania na świadczenia przedszkoli publicznych oraz możliwości finansowych członków społeczności gminnej, określając opłatę w wysokości niepokrywającej w pełni kosztów świadczenia z nią związanego. Poza tym, z uwagi na konieczność realizacji postulatu zupełności regulacji, tj. zawarcia w jednym akcie wszystkich uregulowań wynikających z jednej delegacji ustawowej, należy stwierdzić, że realizacja upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może sprowadzać się wyłącznie do wskazania konkretnych kwot opłat za wszystkie świadczenia, ale powinna również obejmować unormowania, z których wynikałoby precyzyjnie, w jakich sytuacja opłata nie jest wymagana. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że uchwała Rady Miejskiej w Zawadzkiem w § 1 określając wysokość za usługi świadczone w poszczególnych przedszkolach na terenie Gminy dokonała ustalenia konkretnych kwot, na które składały się koszty opieki w zakresie i wymiarze przekraczającym podstawę programową oraz koszty przyrządzania posiłków, a jednocześnie w § 4 pkt 1 postanowiła, że koszty przygotowania posiłków nie obejmują opłat za produkty żywnościowe zużywane do przygotowania tych posiłków. W § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska pozostawiła ustalanie opłat za produkty żywnościowe "Przedszkolom Publicznym", na podstawie kalkulacji kosztów zakupu produktów zużywanych do przygotowania posiłków. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęta przez Radę Miejską regulacja oznacza, że ustalona w § 1 uchwały opłata za świadczenia publicznych przedszkoli nie jest zupełna, nie uwzględnia bowiem kosztów zakupu produktów oraz wartości produktów żywnościowych. Z takiej redakcji przepisów uchwały, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wynika, że organ upoważniony do wydania przepisu (rada gminy) przekazała część swoich kompetencji innemu organowi ("Przedszkolom Publicznym"), zapis taki narusza art. 92 i 94 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ustalając bowiem zakres i treść normy kompetencyjnej, upoważniającej do uchwalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, rada obwiązana była uwzględnić przepis Konstytucji, której stosowanie jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego – art. 8 Konstytucji. Oceniając nadal zaskarżoną uchwałę stwierdzić przyjdzie, że w uchwale nie przewidziano zwolnienia od opłaty miesięcznej, na wypadek nieobecności dziecka w przedszkolu. Oznacza to w ocenie Sądu, że zaskarżony akt nie reguluje w pełni kwestii opłat za świadczenia przedszkoli publicznych w gminie Zawadzkie ze względu na wyeliminowanie przepisów dotyczących braku podstaw do uiszczania opłaty. Wysokość opłaty za wyżywienie oraz zasady jej niepobierania stanowią immanentny składnik świadczeń przedszkoli publicznych i z tego względu powinny zostać określone w uchwale będącej aktem prawa miejscowego i to zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Jak trafnie zarzucił organ nadzoru, w § 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono nieprecyzyjny zapis, na mocy którego opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli na terenie gminy Zawadzkie, podlegać będą corocznie waloryzacji w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni z zaokrągleniem kwoty wnoszonej do pełnych złotych. Postanowienie takie jest nieprecyzyjne, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, nadto wprowadzenie takiej regulacji przekracza zakres udzielonej radzie kompetencji do ustalania wysokości konkretnych opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych nie zaś do określenia zasad ich ustalania, czy też indeksacji lub waloryzacji (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1998r. sygn. SA/Bk 1298/97 niepubl.). Nadto, w ocenie Sądu, zgodzić się należało z zarzutem skargi, że wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zawarcie w zaskarżonej uchwale, w § 1 pkt 2, zapisu odnoszącego się do odpłatności za usługi świadczone w ramach oddziału żłobkowego. Stosownie do treści przepisu art. 34b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity z 2007r. Dz. U. Nr 14, poz., 98) – niepowołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, wysokość opłaty za pobyt dziecka z żłobku, tzn. za wyżywienie i koszty obsługi itp., ustala podmiot, który utworzył żłobek, w tym przypadku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w oparciu o przywołany przepis ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Natomiast, w kontekście zarzutów podniesionych na rozprawie przez Prokuratora, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w § 1 pkt 3 nie narusza zasady równego traktowania podmiotów wynikającej z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, mimo wprowadzenia zróżnicowanej opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, ze wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (U.7/87). Samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania przepisów ją wprowadzających, w tym przypadku § 1 pkt 3 uchwały, za niekonstytucyjne. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w wielu wyrokach, że o naruszeniu zasady równości wobec prawa może zadecydować wybór kryterium różnicowania, kryterium musi być bowiem dobrane z poszanowaniem innych zasad konstytucyjnych (porównaj orzeczenia: K.7/98, K.30/98), kryterium nie może być dobrane dowolnie (K.3/94), jego wybór musi być racjonalnie uzasadniony i dobrany z poszanowaniem zasady sprawiedliwości. W tym kontekście Trybunał stwierdził, iż nie jest prawnie doniosłym kryterium zróżnicowania obywateli miejsce ich zamieszkania, które stanowi okoliczność przypadkową. Zatem, różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Skład orzekający wypowiada się za poglądem, że regulacja zawarta w § 1 pkt 3 omawianej uchwały Rady Miejskiej w Zawadzkiem, wprowadzająca redukcję części opłaty w przypadku rodzeństwa uczęszczającego do przedszkola, za drugie i każde następne dziecko, zgodna jest z konstytucyjną zasadą ochrony dobra rodziny wyrażoną w art. 71 Konstytucji stanowiącym, iż rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej a zwłaszcza wielodzietne mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz znajduje oparcie w zasadzie ochrony prawa dziecka, zgodnie z którą we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych m.in. przez ciała ustawodawcze (uchwałodawcze) sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka wyrażające się w nieskrępowanym sytuacją materialną rodziny, dostępem do edukacji, w tym także przedszkolnej. W konsekwencji, zastosowane przez Radę Miejską kryterium różnicowania opierające się na ilości dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola publicznego, nie miało w ocenie Sądu, charakteru dyskryminującego ani przypadkowego. Pozostaje ono w związku z celem regulacji wprowadzonych przez ustawę o systemie oświaty, jakim jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jak największej liczbie dzieci, poprzez wprowadzenie bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jako obowiązkowego zadania własnego gminy. Zatem przyznany przywilej ma charakter ochronny i za uznaniem konstytucyjnego charakteru przyjętego zróżnicowania przemawia waga interesów podlegających ochronie, a więc dobro rodziny i dziecka. Odmienna ocena wprowadzonego zróżnicowania obciążeń za korzystanie z przedszkola publicznego, prowadziłaby do zrównania opłaty dotyczącej nauczania i wychowania przedszkolnego z ceną ustaloną w wysokości kosztów i odznaczającą się pełną ekwiwalentnością i przyjęciem istnienia obowiązku wprowadzenia przez gminę odpłatności za usługi publicznych przedszkoli. Powtórzyć, zatem przyjdzie, że opłatę za korzystanie z przedszkoli zaliczyć należy do opłat za usługi zakładów publicznych, które wskazują jedynie wiele podobieństw z cenami, nie opierają się jednak wyłącznie na kalkulacji ekonomicznej, ale powinny być również zgodne z celami polityki edukacyjnej. Jednakże zgodność z prawem omawianego przepisu § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w świetle wyżej przedstawionych naruszeń prawa nie miała wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a.