V SA/Wa 1134/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - R.D., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2007 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 21 stycznia 2007 r. wniesionej przez K.O. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 15 lutego 2005 r. K. O. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W niniejszym wniosku K. O. przytoczyła argumenty natury finansowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ­ ubezpieczenia społeczne za okres [...]; ­ ubezpieczenie zdrowotne za okres[...]; ­ Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...]; W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż z dokumentów, które posiada organ wynika, że w okresie od [...] K. O. prowadziła działalność gospodarczą, od [...] zatrudniała pracowników. Z tego tytułu zobowiązana była do opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W związku z nieopłaceniem ww. składek powstało zadłużenie, które zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Organ podkreślił, że biorąc pod uwagę fakt, że jest prowadzone postępowanie egzekucyjne brak jest podstaw do uznania należności za całkowicie nieściągalne i umorzenia ich w oparciu o art. 28 ust. 3 ww. ustawy. Podkreślił również, że zainteresowana z wnioskiem o umorzenie zaległości wystąpiła po otrzymaniu upomnienia przed egzekucyjnego, a wcześniej pomimo osiągania dochodów nie próbowała przynajmniej częściowo spłacić zadłużenie. Dalej organ I instancji wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, że poza zaległościami wobec banku wnioskodawczyni nie posiada innych zobowiązań finansowych. W ocenie organu oznacza to, że wnioskodawczyni zabezpiecza środki na dokonywanie opłat na rzecz innych wierzycieli, więc winna również regulować należności wobec ZUS. Zdaniem Zakładu z uwagi na to, że wnioskodawczyni jest osobą poszukującą pracy, istnieje możliwość, że w przyszłości podejmie pracę zarobkową, a uzyskane wynagrodzenie poprawi stan jej finansów i pozwoli na spłatę zaległości. Organ stwierdził, że w chwili obecnej można jedynie stwierdzić, że trudności płatnicze wnioskodawczyni są przejściowe, gdyż spowodowane są brakiem zatrudnienia. Pismem z dnia 5 lipca 2005 r. K. O. zwróciła się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję K. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Wa 2679/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, iż decyzja Prezesa Zakładu wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par.1 pkt 1 k.p.a . W świetle bowiem obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawanych przez ZUS był Minister Polityki Społecznej jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy stwierdził m. in., że z uwagi na okresowy brak źródła dochodu z tytułu zatrudnienia nie można uznać, że należności są całkowicie nieściągalne. Zdaniem organu fakt, że obecnie wnioskodawczyni nie jest zatrudniona nie oznacza, że w przyszłości nie podejmie pracy. Organ podkreślił, że w przypadku podjęcia zatrudnienia wnioskodawczyni będzie dysponowała większymi dochodami, z których będzie mogła uregulować zadłużenie. Dalej organ II instancji stwierdził, że w związku z tym, że wnioskodawczyni nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego, że ma przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania pracy zarobkowej można uznać, że w przyszłości będzie pracować i uzyskiwać wynagrodzenie. Zakład podkreślił, że istotne jest też to, że wnioskodawczyni zatrudniała pracowników, za których nie opłaciła należnych składek, a w myśl art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się żadnych ulg, tj. nie można ich umorzyć, odroczyć terminu płatności oraz rozłożyć na raty. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. wyżej wymienione zaległości nie uległy przedawnieniu, więc nadal można ich dochodzić oraz że jest możliwe, że w późniejszym czasie wnioskodawczyni będzie dysponowała funduszami, z których spłaci całość zadłużenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2007 r. K. O. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należnych składek oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżąca powołała się na trudną sytuację finansową, w szczególności że w chwili obecnej nie pracuje oraz że od [...] r. jest zarejestrowana w PUP jako bezrobotna poszukująca pracy. Skarżąca podkreśliła, że odbyte przygotowanie do zawodu, przygotowane przez PUP nie przyniosło żadnych efektów w postaci otrzymania stałego zatrudnienia oraz że obecnie PUP nie ma do zaoferowania żadnego stanowiska pracy. Podkreśliła również, że mieszka u rodziców, którzy żądają od niej 1/3 kosztów utrzymania mieszkania. Dalej podała, że otrzymuje [...] zł z tytułu zaliczki alimentacyjnej oraz zasiłek rodzinny w wysokości [...] złotych. Nastepnie skarżąca oświadczyła, iż nie posiada żadnego majątku oraz że jest zadłużona. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] czerwca 2005 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest zastępcę Dyrektora M. G. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym zastępcy Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Z-cy Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej- ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Zakład winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 oraz w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez K. O. należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.