II SA/Gl 292/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi J.O. i J.O. na uchwałę Rady Miasta z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Gminy solidarnie na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta U. w dniu (...) roku podjęła uchwałę nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. Jednocześnie Rada Miasta U. stwierdziła w załączniku Nr 2 do tej uchwały zgodność projektu planu z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta U. uchwalonym uchwałą nr (...) z dnia (...). Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., nr 80, poz. 717 ze zm.). Pismem z dnia (...) roku skarżący J. i J. O., powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Radę Miasta U. do usunięcia naruszenia prawa w obecnie zaskarżonej uchwale poprzez prawidłowe określenie linii zabudowy. Wskazali, że w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono linii zabudowy w odległości 15m od istniejącej drogi dojazdowej do posesji skarżących, co w ich ocenie narusza ich uzasadnione prawa. Uchwałą z dnia (...) roku, Nr (...), Rada Miasta U. postanowiła nie uwzględnić wezwania skarżących. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że obowiązek określenia linii zabudowy został w planie spełniony, a dotyczy on wyłącznie projektowanych nowych dróg o określonej kategorii. Droga, o której mowa w wezwaniu jest drogą prywatną wewnętrzną i nie ma obowiązku, aby plan miejscowy określał linię zabudowy wzdłuż tego typu drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta U. z dnia (...) roku, nr (...), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta U. Zarzucili zaskarżonej uchwale jej wydanie z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak określenia w planie linii zabudowy wyznaczającej wymaganą odległość budynków od krawędzi drogi – sięgacza ulicy P., przy której znajduje się działka gruntu oznaczona numerem (...) stanowiąca własność skarżących. Tym samym doszło w ocenie skarżących do naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Skarżący wskazali, że już w toku procedury planistycznej zwracali się do Burmistrza Miasta U. z propozycją ustalenia linii zabudowy w odległości 15 m od krawędzi drogi. Tymczasem w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag nie znalazła się wzmianka o tej uwadze skarżących. Skarżący podkreślili, że plan zagospodarowania przestrzennego winien obowiązkowo określać linie zabudowy. Nie ma przy tym znaczenia, czy linia zabudowy dotyczy drogi nowoprojektowanej, czy też istniejącej, ani też jaki charakter ma ta droga. Dalej stwierdzili, że ustawa o drogach publicznych określa jedynie minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej. Ustawa ta nie odnosi się do dróg wewnętrznych, a odległości, o których mowa w ustawie o drogach publicznych nie zawsze zapewniają wystarczającą ochronę ładu przestrzennego i prawa własności. Wskazali także, że naruszenia własnego interesu prawnego dopatrują się w potencjalnym oddziaływaniu przyszłej zabudowy, która wzniesiona bez określenia linii zabudowy pozbawi ich należytej ochrony prawa własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta U. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżony plan miejscowy opracowany został zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego dowodem jest pozytywna ocena Wojewody i publikacja uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa. Stwierdzono dalej, że obowiązek określenia linii zabudowy został "generalnie spełniony". Obowiązek ten dotyczy bowiem projektowanych nowych dróg o wskazanych kategoriach. Nie ma obowiązku określania linii zabudowy wzdłuż dróg wewnętrznych. W rysunku planu nie ustalono nawet linii zabudowy wzdłuż istniejących dróg gminnych i powiatowych przyjmując zasadę, iż w takich przypadkach obowiązujące są przepisy ustawy o drogach publicznych. Zakwestionowano ponadto legitymację skarżących do wniesienia skargi twierdząc, że zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z obowiązkowych elementów planu miejscowego jest określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Istnienie takiego obowiązku pozostaje w niniejszej sprawie poza sporem, o czy świadczy zarówno treść skargi, jak i odpowiedzi na skargę. Sporne natomiast pozostaje, czy obowiązek ten został spełniony w zaskarżonej uchwale. Należy w pierwszej kolejności wskazać, iż obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy odnosi się tylko do tych terenów, które w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone zostały pod zabudowę. Nie sposób bowiem przyjąć, iż organ planistyczny miałby taki obowiązek spełnić w odniesieniu do terenów, na których nie przewiduje się zabudowy, ani tym bardziej do tych, które są objęte zakazem zabudowy. W niniejszej sprawie zarzuty skargi dotyczą braku określenia linii zabudowy na terenie przeznaczonym w zaskarżonej uchwale pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol planu MN2). Z treści planu wynika, że dla takich terenów ustalone zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy takie jak np.: wielkość i rozmiary nieruchomości gruntowej, kąt położenia granic nieruchomości w stosunku do pasa drogowego, powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, wysokość zabudowy, a także wskazania odnośnie gabarytów i formy obiektów. Nie zostały natomiast określone linie zabudowy. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "linia zabudowy". W § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały podjęto próbę zdefiniowania "linii zabudowy nieprzekraczalnej". Określono mianowicie, że jest to linia, której nie może przekroczyć obrys obiektu budowlanego trwale połączonego z gruntem; poza linią zabudowy nieprzekraczalną dopuszczona jest realizacja obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem oraz urządzeń budowlanych takich jak np. przyłącza i urządzenia instalacyjne (z wyjątkiem zbiorników na nieczystości, przydomowych oczyszczalni itp.), a także przejazdy, place postojowe i łatwo demontowane ogrodzenia. Przyjąć należy, że tak określona definicja linii zabudowy odpowiada zasadniczo temu pojęciu. Co prawda można mieć zastrzeżenia co do ograniczenia w budowie ogrodzeń jedynie do "łatwo demontowanych", a to z uwagi na charakter i cel obiektów, jakimi są ogrodzenia, jednakże te wątpliwości nie mają zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Pomimo jednak zdefiniowania pojęcia linii zabudowy linie te nie zostały w planie określone nie tylko na terenach oznaczonych symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej, ale także na wielu innych terenach, na których plan przewiduje lub dopuszcza zabudowę (np. tereny oznaczone symbolami U – tereny zabudowy usługowej). Nie zasługuje na uwzględnienie argument Rady Miasta U., że obowiązek określenia w planie miejscowym linii zabudowy został zrealizowany poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających w odniesieniu do projektowanych nowych dróg. Należy bowiem w tym miejscu zauważyć, że czym innym jest pojęcie "linii zabudowy" w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czym innym pojęcie "linii rozgraniczających" w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). Do przepisów tych zalicza się m.in. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które muszą być uwzględnione przez organ w procesie planistycznym. W szczególności § 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia definiuje pojęcie linii rozgraniczających drogi, natomiast § 5 rozporządzenia stanowi o zasadach usytuowania drogi i jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Te unormowania, jak słusznie zauważa Rada Miasta U., nie dotyczą innych dróg, aniżeli drogi publiczne i nie mają zastosowania w stosunku do drogi prywatnej, o której wspominają skarżący. Nie zmienia to jednak faktu, że plan miejscowy objęty zaskarżoną uchwałą nie zawiera linii zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O liniach zabudowy w rozumieniu tego ostatnio powołanego przepisu stanowią również przepisy wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści § 4 pkt 6 tego rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy. Z kolei § 7 pkt 8 rozporządzenia stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy. Ten sam przepis w pkt 7 stanowi o liniach rozgraniczających przeznaczenie terenu. O takich liniach rozgraniczających stanowi również ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 1. O liniach rozgraniczających w odniesieniu do terenu inwestycji jest też mowa w art. 54 pkt 3 ustawy. Analiza powyższych przepisów w sposób jednoznaczny wykazuje, że linie rozgraniczające, na które powołuje się organ planistyczny w niniejszym postępowaniu są innymi liniami, aniżeli linie zabudowy. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżony plan miejscowy nie określa na terenach przeznaczonych pod zabudowę linii zabudowy, pomimo, iż określenie tych linii stanowi obligatoryjny element planu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, a to z kolei powoduje nieważność uchwały Rady Miasta U. w całości na zasadzie art. 28 ust. 1 powołanej ustawy. Z uwagi na charakter naruszenia, polegający na braku określenia w planie jednego z obowiązkowych jego elementów nie było możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w odniesieniu do jej części. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie składany w toku postępowania postulat skarżących, który dotyczy wyznaczenia linii zabudowy w odległości 15 m od granicy istniejącej drogi dojazdowej. Odległość linii zabudowy od konkretnych obiektów (niekoniecznie od drogi) winna być bowiem ustalona przy uwzględnieniu całokształtu zagadnień związanych z ustalaniem ładu przestrzennego oraz przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Zasadnym natomiast jest ten zarzut skarżących, który stanowi o braku odniesienia się przez organy gminy do tego postulatu. Został on bowiem zawarty w uwagach wniesionych do projektu planu. Tymczasem w rozstrzygnięciu tych uwag znalazło się stwierdzenie, że uwaga skarżących dotyczyła jedynie wniosku skarżących o zaostrzenie przepisów dotyczących usług na terenach MN i w tym zakresie uwaga została częściowo uwzględniona. Brak jest natomiast rozstrzygnięcia uwagi w przedmiocie linii zabudowy (poz. 153 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały). Taki stan rzeczy stanowi o tym, iż w trakcie procedury planistycznej doszło do jej naruszenia poprzez nie rozpatrzenie wszystkich wniesionych uwag (art. 17 pkt 12 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd nie podziela wątpliwości Rady Miasta U. co do braku legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym daje taką legitymację każdemu, czyj interes prawny został naruszony. Interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wynika wprost z okoliczności, iż są oni właścicielami nieruchomości, która znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Dodatkowo wskazać należy, że ich interes prawny naruszony został wyżej opisanym naruszeniem procedury planistycznej poprzez jedynie częściowe rozpatrzenie zgłoszonych przez nich uwag do projektu planu. Za nietrafne należy uznać także stanowisko organu, jakoby fakt publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa oraz brak sprzeciwu ze strony Wojewody przesądzał o jej zgodności z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że wskazane wyżej naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle powołanego już wyżej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością podjętej w tym przedmiocie uchwały, a zatem uwzględniając skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia (...) roku, Nr (...), poz. (...) i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 200 p.s.a., a ich wysokość stanowi równowartość uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego.