III SA/Wa 1035/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Aneta Trochim-Tuchorska (spr.), Protokolant A.A., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2007 r. sprawy ze skargi W.M. - B.S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia "[...]" marca 2007 r. nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonane w całości. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) oraz art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej "Op"), Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił skierowaną do W.M- B.S. (zwanej dalej "Skarżącą") decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] września 2006 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia do lipca 1998 r. oraz za wrzesień i październik 1998 r. Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z 12 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1450/04 tutejszy Sąd uchylił decyzję Ministra Polityki Społecznej z 30 kwietnia 2004 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia do lipca 1998 r. oraz za wrzesień i październik 1998 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku zauważył, że organ odwoławczy nie ustalił w sprawie czy doszło do przedawnienia zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 1998 r. do lipca 1998 r. oraz wrzesień i październik 1998 r. W ocenie Sądu ww. decyzja z 30 kwietnia 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 70 § 1 Op. Skład orzekający stwierdził bowiem, że w realiach niniejszej sprawy pięcioletni okres przedawnienia rozpoczął bieg od dnia 1 stycznia 1999 r. i zakończył bieg 31 grudnia 2003 r. Zatem zobowiązanie Skarżącej wygasło z dniem 31 grudnia 2003 r., a więc przed datą wydania decyzji organu II instancji. Powołując się na powyższe orzeczenie sądu administracyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 7 marca 2006 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, tj. decyzję Prezesa Zarządu PFRON z 21 lipca 2003 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] września 2006 r. Prezes Zarządu PFRON, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, art. 21 § 1 pkt 1 i § 3, art. 51 § 1 oraz art. 53 § 1 i § 4 oraz art. 207 Op, określił ponownie Skarżącej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za ww. okres. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzucając organowi niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1, art. 49 ust. 1 i 2 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Op i powołując się na wyrok WSA w Warszawie, zażądała uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na przedawnienie określonego zobowiązania. Ponadto Skarżąca zwróciła się o zwrot nienależnych – jej zdaniem – zobowiązań i zaległości z odsetkami i kosztami, w tym wyegzekwowanych na podstawie nieważnego tytułu wykonawczego z 2005 r. Powołaną na wstępie decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] września 2007 r., uznając iż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Stwierdził bowiem, że z treści zaskarżonej decyzji jak również zebranego materiału dowodowego nie wynika jakie okoliczności faktyczne miały wpływ na wysokość zobowiązania Skarżącej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że dokładne motywy rozstrzygnięcia organu I instancji przedstawione zostały w piśmie z 5 grudnia 2006 r., zamiast w zaskarżonej decyzji. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie następujących przepisów: - art. 70 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Op z uwagi na przedawnienie zobowiązania z dniem 31 grudnia 2003 r.; - art. 70 § 4 Op wobec niewystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie; - art. 208 § 1 Op poprzez niezastosowanie tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od Prezesa Zarządu PFRON na jej rzecz 6000 zł wraz z odsetkami jako środków, które zostały ściągnięte na podstawie bezprawnej egzekucji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.), na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, należy stwierdzić, iż doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym miejscu wskazać również należy, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponieważ Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem, nie jest on uprawniony do rozpoznania wniosku Skarżącej o zasądzenie od Prezesa Zarządu PFRON na jej rzecz 6000 zł wraz z odsetkami jako środków, które zostały ściągnięte na podstawie bezprawnej egzekucji administracyjnej. Kontrola działalności administracji obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Z tego też względu za bezzasadne należy uznać żądanie Skarżącej dotyczące zasądzenia od Prezesa Zarządu PFRON na jej rzecz 6000 zł wraz z odsetkami jako środków, które zostały ściągnięte na podstawie bezprawnej egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do kwestii związania organów wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1450/04 podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Ocena ta wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego (zob. wyrok NSA z 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97, LexPolonica). Ocena sądu jest dla organu wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu jest zatem wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Traci ona moc wiążącą: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. W takiej sytuacji organ, rozpatrując sprawę powtórnie, powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego. Jak wynika z akt sprawy wyrokiem z 12 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1450/04 tutejszy Sąd uchylił decyzję Ministra Polityki Społecznej z 30 kwietnia 2004 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia do lipca 1998 r. oraz za wrzesień i październik 1998 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku zauważył, że organ odwoławczy nie ustalił w sprawie czy doszło do przedawnienia zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od stycznia 1998 r. do lipca 1998 r. oraz wrzesień i październik 1998 r. W konsekwencji Sąd ten stwierdził, że decyzja z dnia 30 kwietnia 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 70 § 1 Op. Pięcioletni okres przedawnienia rozpoczął bowiem bieg od dnia 1 stycznia 1999 r. i zakończył bieg 31 grudnia 2003 r. Zatem zobowiązanie Skarżącej wygasło z dniem 31 grudnia 2003 r., a więc przed datą wydania decyzji organu II instancji. Z treści uzasadnienia powyższego wyroku jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozważań Sądu, a zatem i jego oceny, nie były okoliczności faktyczne dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego, o którym mowa w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 5 sierpnia 2005 r., nr [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 1 września 2003 r., nr [...]. Zgodnie z treścią tego postanowienia "w dniu 29 października 2003 r. zastosowano wobec zobowiązanego środek egzekucyjny polegający na zajęciu rachunku bankowego w Banku Zachodnim [...] (zawiadomienie [...])". Zauważyć należy, że postanowienie to zostało wydane po upływie 1 roku i 3 miesięcy od dnia wydania uchylonej powyższym wyrokiem decyzji z 30 kwietnia 2004 r. Skoro okoliczność zastosowania wobec Skarżącej w dniu 29 października 2003 r. środka egzekucyjnego polegającego na zajęciu rachunku bankowego jest okolicznością nieuwzględnioną przez Sąd w wyroku z dnia 12 października 2005 r., to rozpoznając ponownie sprawę organ mógł i powinien dokonać ustaleń, czy zastosowanie tego środka egzekucyjnego skutkowało przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Są to istotne okoliczności faktyczne sprawy, które nie były przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 § 4 Op – w brzmieniu obowiązującym w 2003 r. – bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zakończono postępowanie egzekucyjne. Jak wynika z akt sprawy niewątpliwym jest, że wobec Skarżącej wszczęto postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 1 września 2003 r., nr [...]. Podstawą prawną dochodzonych należności była decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 21 lipca 2003 r., nr [...] określająca wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od stycznia do lipca 1998 r. oraz za wrzesień i październik 1998 r. W toku tego postępowania egzekucyjnego zastosowano środek egzekucyjny polegający na zajęciu rachunku bankowego. Zgromadzony materiał dowodowy nie zawiera jednak dowodu, z którego wynikałoby czy Skarżąca przed upływem terminu przedawnienia została zawiadomiona o zastosowaniu powyższego środka egzekucyjnego, co z kolei jest niezbędne do ustalenia, czy nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy Skarżąca została zawiadomiona o zastosowaniu powyższego środka egzekucyjnego przed upływem terminu przedawnienia. Nie oznacza to jednak, że Minister Pracy i Polityki Społecznej mógł w takiej sytuacji zastosować przepis art. 233 § 2 Op. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W świetle powyższego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Jeżeli istnieje konieczność przeprowadzenia jedynie dowodu uzupełniającego, dowód ten może przeprowadzić organ odwoławczy. Stosownie bowiem do treści art. 229 Op organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy postępowanie dowodowe przeprowadzone w pierwszej instancji wymaga uzupełnienia, nie zostały bowiem ustalone wszystkie istotne mające znaczenie prawne dla sprawy okoliczności faktyczne lub przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dowody nie dają podstawy do uznania okoliczności faktycznych za udowodnione – organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Podkreślić należy, że ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym jedynie do postępowania uzupełniającego, nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. W ordynacji podatkowej nie został wprowadzony zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględniania tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Zatem w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że niezbędnym do ustalenia, czy nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, jest uzyskanie jedynie dowodu na okoliczność zawiadomienia Skarżącej o dokonaniu środka egzekucyjnego przed upływem tego terminu, organ odwoławczy winien stosownie do treści art. 229 Op przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Poczynienie ustaleń w powyższym zakresie nie wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Organ winien w tym celu wystąpić do organu egzekucyjnego – Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. o nadesłanie np. zwrotnego potwierdzenia odbioru przez Skarżącą zawiadomienia [...] o zajęciu rachunku bankowego, o którym mowa w postanowieniu Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 5 sierpnia 2005 r., nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że okoliczności związane z przedawnieniem zobowiązań podatkowych organy podatkowe obowiązane są uwzględniać z urzędu w każdej fazie postępowania. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 233 § 2 Op. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien zatem ustalić, czy Skarżąca została zawiadomiona o zastosowaniu środka egzekucyjnego polegającego na zajęciu rachunku bankowego przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W przypadku gdy nie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, przedmiotowe zobowiązanie podatkowe wygasło z dniem 31 grudnia 2003 r. Wobec braku powyższych ustaleń za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 70 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 Op oraz art. 70 § 4 Op. Z tych samych powodów niezasadny jest także zarzut dotyczący konieczności umorzenia postępowania podatkowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.