IV SA/Wa 1501/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant A.D., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi H. P. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) lipca 2005 r. nr (...); II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej H. P. R. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Minister Finansów działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 Kpa, uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2000 r. uchylającą decyzję z dnia [...] września 1999r. stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w 3/5 jej częściach oraz umarzającą postępowanie w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w/w nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65 zwanej w dalszej części ustawą), i orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 (należącego niegdyś do R. P.) w prawie własności powyżej wymienionej nieruchomości na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy, w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie układu zawartego pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych przyznała pp. A. P., J. P., F. T., E. P., H. P. R. odszkodowanie za udział w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Ponadto osoby te (z wyjątkiem F. T.) złożyły przed Amerykańską Komisją Odszkodowawczą, oświadczenia o zrzeczeniu się praw do przedmiotowej nieruchomości. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość została w dniu 13 maja 1997 r. zbyta przez beneficjentkę H. P. R. — jedyną spadkobierczynię R. P. - na rzecz osób trzecich. Dnia [...] września 1999r. Minister Finansów wydał decyzję stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa, udziału w wysokości 3/5 w przedmiotowej nieruchomości. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy złożonego przez nabywców tej nieruchomości, Minister Finansów dnia [...] marca 2000r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził m.in., iż pomimo istnienia przesłanek do wydania decyzji deklaratoryjnej tj. przyznania A. P., J. P., F. T., E. P., H. P. R. odszkodowania i złożenia zrzeczenia się praw do nieruchomości istniała przesłanka negatywna, jaką był fakt zbycia rzeczonej nieruchomości na rzecz osób trzecich cywilnoprawną umową sprzedaży w dniu 19 maja 1997r. (repertorium [...]), co uzasadniało konieczność umorzenia postępowania ze względu na niewykonalność ewentualnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W dniu [...] stycznia 2003r. wpłynął do Ministerstwa Finansów wniosek Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji deklaratoryjnej w sprawie przedmiotowej nieruchomości, który wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Uzasadniając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organ wskazał, iż uchylając decyzję z dnia [...] marca 2000r. uznał, że na mocy decyzji umarzającej żadna ze stron tego postępowania nie nabyła żadnych praw. Istotą bowiem umorzenia postępowania administracyjnego jest niedokonywanie jakichkolwiek zmian w dotychczas istniejącym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jest w istocie uznaniem organu administracji, że nie występują w sprawie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji merytorycznej, kreującej nowy stan prawny. W ocenie organu za uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., przemawiał również interes społeczny, zgodnie z którym każda decyzja wydana przez organ administracji i pozostająca w obrocie prawnym powinna być poprawna zarówno pod względem materialno, jak i formalnoprawnym. Decyzja, która z jakichkolwiek powodów jest wadliwa, powinna być niezwłocznie z tego obrotu wyeliminowana poprzez jej uchylenie albo zmianę. Wadliwość decyzji z dnia [...] marca 2000r. wyrażała się w niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., której efektem było zakończenie postępowania administracyjnego i brak zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa. Ponowna analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazała, iż postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej nieruchomości może być zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Należy bowiem stwierdzić, że art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968r., zgodnie z którym wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej, jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - daje legitymację Ministrowi Finansów do wydawania deklaratoryjnych decyzji w przypadku przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W kwestii określenia momentu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, Minister Finansów przyjął, iż wskazana nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa najpóźniej z dniem ogłoszenia ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, tj. 17 kwietnia 1968 r. Mając na uwadze art. III układu polsko-amerykańskiego zgodnie z którym "suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych (...) zostaje rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału zastosowanymi wedle uznania Rządu USA, Komisja Odszkodowawcza przyznała odszkodowanie poniższym osobom za udziały w prawie własności przedmiotowej nieruchomości w następujących wysokościach: A. P., J. P. i F. T. - każdemu za udział 1/5, E. P. i H. P. R. - każdemu za udział 1/10. Wobec powyższego, decyzja niniejsza obejmuje udział 4/5 w prawie własności nieruchomości przy ul. [...]. Należy zaznaczyć, iż w ocenie organu miał on obowiązek wziąć pod uwagę zaistnienie przesłanek formalnych przewidzianych ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 r., obligującej Ministra Finansów do wydania decyzji deklaratoryjnej. Rozstrzygnięcie Ministra Finansów w formie decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jest bezpośrednim skutkiem wykonania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., w której widnieje zapis "decyzja stwierdzająca". Ratio legis takiej dyspozycji było takie, aby decyzja deklaratoryjna potwierdzała jedynie zaistnienie określonej sytuacji prawnej. Wobec powyższego nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji fakt zbycia nieruchomości przez osobę ujawnioną jako właściciel w księdze wieczystej, czy też fakt, że nabywców nieruchomości może chronić w tym wypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Minister Finansów działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2005r. uchylającą decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2000 r. i jednocześnie stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 - należącego niegdyś do R. P., następnie odziedziczonego przez H. P. R.- w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów, wskazał, że osoby uprawnione w przeszłości do przedmiotowej nieruchomości uzyskały odszkodowanie od Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i następnie zrzekły się swoich praw do nieruchomości. Organ podtrzymał swoje stanowisko o deklaratoryjnym charakterze decyzji wskazując, że decyzja ta, stanowiąc potwierdzenie zaistniałego stanu prawnego z mocy prawa, nie narusza art. 154 Kpa. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. P. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem: 1) Art. 6 i 7 Kpa. przez brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dotyczącego prawidłowych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 i 2 Kpa. Przez błędną jego wykładnię, polegają na przyjęciu, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2000 r. umarzająca postępowanie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. 2) Art. 156 §1 pkt. 5 Kpa. poprzez brak wykonalności decyzji, gdyż nieruchomość została zbyta na rzecz osób trzecich. 3) Art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieszanowanie stabilności decyzji administracyjnych i mylnie przyjętą zasadę sprawiedliwości społecznej, że za uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny, bez rozważenia w ramach sprawiedliwości społecznej również interesów indywidualnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2007/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w/w skargę H. P. R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2005 r.. Oddalając skargę Sąd podniósł, że wszczęte z urzędu postępowanie prowadzone przez Ministra Finansów, a zakończone dnia [...] marca 2000 r., nie mogło zostać zakończone odmową stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż nie było wniosku podmiotu uprawnionego do ubiegania się o wydanie decyzji. W takim wypadku decyzja o umorzeniu postępowania jest tożsama w skutkach prawnych z decyzją odmowną wydawaną w postępowaniach wszczętych na wniosek uprawnionego podmiotu. W oparciu o takie decyzje strony nie nabywają jakichkolwiek praw, a tym samym decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2000 r. nie tworzyła jakichkolwiek praw dla W. i L. G. ani dla innych uczestników postępowania. Tym samym możliwe było zastosowanie art. 154 Kpa i wydanie nowej decyzji kształtującej prawa stron. Taką decyzją jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r., potwierdzająca przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Za jej wydaniem przemawiał interes społeczny i słuszny interes Skarbu Państwa, będącego jedną ze stron postępowania. W sprawie mogła mieć zastosowanie ustawa z dnia 9 kwietnia 1968r. gdyż poprzednim właścicielom nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie przez rząd Stanów Zjednoczonych. Przyznanie tego odszkodowanie pozostawało w związku z układem z dnia 16 lipca 1960 r., który należało zaliczyć do umów międzynarodowych w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 przywołanej ustawy. Istniała wobec tego podstawa do wydania decyzji o przejściu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów (...)" tj. w kwietnia 1968 r. W ocenie Sądu zawarcie umowy o sprzedaży nieruchomości z dnia 13 maja 1997r. nie stanowi przeszkody do wydania decyzji, ponieważ decyzja ta stwierdza jedynie stan, jaki zaistniał z mocy prawa przed zawarciem tej umowy. Ocenie podlega zaś stan rzeczy na dzień wejścia w życie ustawy. Od powyższego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku jej rozpoznania wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007r. sygn. akt I OSK 1046/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż podstawowym zarzutem kasacyjnym w rozpoznawanej sprawie jest naruszenie przepisu art. 154 § 1 i § 2 Kpa., na skutek jego bezpodstawnego zastosowania w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Skarżący kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w myśl którego decyzja umarzająca postępowanie w sprawie wszczętej z urzędu zawsze należy do rzędu decyzji , w których żadna ze stron nie nabyła prawa. Z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym w ocenie NSA należało się zgodzić. Przepis art. 154 Kpa. stanowi wyjątek od jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 Kpa. Zgodnie z art. 154 § 1 Kpa. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten, jak każda proceduralna norma prawna, stanowiąca wyjątek od podstawowych reguł postępowania, musi być interpretowany ściśle. Interpretacja a contrario musi prowadzić do jednoznacznego wniosku, że unormowanie to nie może mieć zastosowania do decyzji, na mocy których którakolwiek ze stron postępowania nabyła prawa. J. Borkowski w komentarzu do KPA autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, wyd. C. H. Warszawa 2002, na str. 680 podkreśla, że "charakteryzując najogólniej prawa nabyte z decyzji administracyjnej należy je utożsamiać z każdą korzyścią jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną". Przez jej sprawę należy przy tym rozumieć każdą sprawę, w której brała udział w charakterze strony, a nie tylko sprawę w której domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy tak zakreślonym rozumowaniu nabycia praw z decyzji administracyjnej nie ma znaczenia deklaratoryjny, czy konstytutywny charakter prawny decyzji, gdyż podział ten nie jest rozłączny, bowiem nawet decyzje deklaratoryjne dają stronie prawo nabyte w postaci pewności stanu prawnego lub faktów, której nie było przed wydaniem decyzji. W świetle powyższego NSA uznał za wadliwe stanowisko sądu I instancji, który a priori, bez szczegółowej analizy treści decyzji Ministra Finansów z dnia [...] marca 2000r. oraz bez dokładnego przeanalizowania całego postępowania administracyjnego, jakie toczyło się przy udziale wielu stron o sprzecznych interesach , przyjął iż w sferze skutków prawnych decyzja ta jest równoznaczna z decyzją odmowną wydaną w postępowaniach wszczętych na wniosek uprawnionego podmiotu. Tymczasem w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w sprawach w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 kpa, bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej (Wyrok NSA z dnia 15 lipca 1999 r., Sygn. akt I SA 1644/98). NSA zobowiązał zatem sąd I instancji aby zbadał, istotę decyzji wydanej na podstawie przepisów art. 2 i 5 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w kontekście czy istotnie tak, jak przyjął organ , decyzja ta potwierdza jedynie deklaratoryjnie stan prawny nieruchomości, czy też nie nosi ona cech konstytutywnych, tworzących prawo własności po stronie Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii będzie miało bowiem istotne znaczenie dla oceny, czy wydanie tego typu decyzji nie tworzy określonych praw dla strony, która dotychczas legitymowała się takim prawem w stosunku do określonej nieruchomości. W ocenie NSA , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien także rozważyć legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia stopnia wadliwości decyzji z dnia [...] marca 2000r., mając na uwadze, iż tryb weryfikacji decyzji ostatecznych przewidziany w art. 154 Kpa dotyczy jedynie decyzji prawidłowych, tj. takich co do których nie ma podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Najistotniejszą okolicznością , na którą zdaniem NSA nie zwrócił uwagi sąd I instancji, jest jednak ustalenie jaka była rzeczywista wola Prezydenta Miasta K. wyrażona w piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części "p.p.s.a"), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę – w której uprzednio wydany przez WSA wyrok, został w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny – związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w trybie art. 154 § 1 Kpa. zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Przepis ten nie wymienia jednak przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. W literaturze prawniczej, jak również w orzecznictwie, przyjmuje się, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 Kpa i art. 156 § 1 Kpa nie mogą stanowić podstawy zastosowania komentowanego przepisu, bowiem powinny być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Na podstawie art. 154 Kpa dopuszczalne jest zatem uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (por. Komentarz do art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zamykacze, 2005, wyd. II, Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999r., sygn. akt III Rn 101/98-OSNC z 1999r.nr 20, poz. 637, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2005r., sygn. OSK 1667/04) . Powyższe rozważania mają istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prezydenta miasta K., który wpłynął do Ministerstwa Finansów w dniu 9 stycznia 2007r. Z brzmienia niniejszego wniosku na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, nie wynika jednak, jaka była rzeczywista wola Prezydenta miasta K., wyrażona w w/w piśmie. Z jego treści nie można wywieść w sposób nie budzący żadnych wątpliwości czy dotyczyło ono żądania wydania decyzji w trybie art. 154 Kpa, czy zaś żądanie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną i wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie mogło zostać ocenione z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W sytuacji zatem, gdy zaistniały wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 Kpa organ powinien stosując art. 9 Kpa zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Dopiero w wyniku ustalenia powyższych okoliczności, zasadnym było wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego. Wobec zatem niesprecyzowania przez organ treści żądania strony, zaskarżoną decyzję, jak również zawarte w niej wywody uznać należy za przedwczesne. Na marginesie należy jednak wskazać, iż w sytuacji potwierdzenia przez Prezydenta miasta K., iż jego wniosek dotyczył zmiany decyzji z dnia [...] marca 2000r. w trybie art. 154 Kpa, obowiązkiem organu będzie rozważnie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy w rozpoznawanej sprawie istnieją w ogóle podstawy do zastosowania przepisu art. 154 Kpa, mając na uwadze, iż do wydania decyzji z dnia [...] marca 2000r. doszło w wyniku rozpatrzenia wniosku jednej ze stron o ponowne rozpocznie w trybie art. 127 § 3 Kpa, sprawy zakończonej w I instancji decyzją dla tej strony niekorzystną). A zatem zbadanie, czy wobec wydania tej decyzji żadna ze stron postępowania nie nabyła z niej prawa. Ustalenie tej kwestii wymaga zweryfikowania przez organ treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia , że z jego brzmienia strony nie mogą wyciągać dla siebie korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. Rozważenia wymagać będzie także możliwość zastosowania art. 154 Kpa w stosunku do decyzji z [...] marca 2000r., która to decyzja w zakresie swego rozstrzygnięcia jest decyzją proceduralną. Według zaś stanowiska komentatorów zawartego w komentarzu do art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zamykacze, 2005, wyd. II " z zakresu stosowania przepisu art. 154 należy wyłączyć niektóre decyzje ostateczne, o których mowa w art. 138. W szczególności w trybie art. 154 § 1 nie jest dopuszczalne uchylenie lub zmiana decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2), ponieważ decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z tej przyczyny należy uznać, że także decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako decyzje proceduralne, nie podlegają przepisom art. 154.". Odnosząc się zaś do podniesionej przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii istoty decyzji wydawanej na podstawie przepisów art. 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U Nr 12, poz. 65) w związku z Układem między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zawartym 16 lipca 1960 r. (który w tym samym dniu wszedł w życie), dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, wskazać należy, iż w ocenie orzekającego w sprawie składu, decyzja wydana w trybie w/w przepisów jest decyzją deklaratoryjną. Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lipca 1960 r. regulował zaspokojenie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie tego układu - art. I lit. A. Roszczeniami tymi były m.in. roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia, przy czym datą przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania jest data, w której tego rodzaju polskie prawa, dekrety lub inne zarządzenia zostały po raz pierwszy zastosowane - art. II lit. b. Odnośnie każdego roszczenia, które zostało przez Rząd Stanów Zjednoczonych uznane za ważne, Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się dostarczyć Rządowi Polskiemu zwolnienie z zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie - art. V lit. C. Komisja ds. Roszczeń Zagranicznych Stanów Zjednoczonych w decyzji z dnia [...] stycznia 1966r. stwierdziła, że osoby wnoszące roszczenie do nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...]) straciły, w wyniku wprowadzenia przez Polskę aktów prawnych i dekretów dotyczących nieruchomości przeznaczonych na wynajem, możliwość użytkowania i posiadania swoich udziałów w ww. nieruchomości z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 10, poz. 59), czyli z dniem 12 lutego 1959 r. Osoby wnoszące roszczenie zostały uznane przez Komisję za uprawnione do odszkodowania z tytułu posiadania udziałów w wymienionej wyżej nieruchomości i odszkodowanie to zostało im przyznane. Jednocześnie A. P., J. P., E. P. i H. P. R. zrzekli się i przenieśli na Rząd Polski wszystkie swoje prawa do nieruchomości, której dotyczyło odszkodowanie. Układ między Rządem Stanów Zjednoczonych a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, sporządzony w Waszyngtonie dnia 16 lipca 1960 r. (niepubl.), jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych - wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. wydany w sprawie OSA 2/98 (opubl. ONSA 1999 r. 4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w świetle postanowień układu, zasadnicze i rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na układ wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Stwierdzenie zaistnienia tych przesłanek daje zatem w ocenie Sądu podstawę Ministrowi Finansów do wydania decyzji deklaratoryjnej- stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych będącej podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego - art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Wskazać przy tym należy, iż w doktrynie jednym z ważniejszych podziałów aktów administracyjnych jest podział na akty związane i akty oparte na uznaniu administracyjnym. Podstawą tego rozróżnienia jest kryterium stopnia związania organu wydającego akt przepisami prawa. Akty administracyjne związane są to akty o treści określonej przez prawo. Warunki podjęcia tych aktów są wyraźnie określone w przepisach prawa. Organ administracji zobligowany do rozstrzygnięcia danej sprawy przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek nie ma swobody w ukształtowaniu treści aktu. Treść aktu jest z góry ustalona przez przepis prawa. Organ musi wydać akt, jeśli zachodzą warunki sprecyzowane przez przepis ustawy. Taki charakter ma akt deklaratoryjny, do którego wydania w niniejszej sprawie obligowały Ministra Finansów przepisy ustawy. Podnieść przy tym należy, iż cechą aktu deklaratoryjnego jest również to, iż stwierdzając pewien zaistniały stosunek prawny, akt ten stwarza nową sytuację prawną, przez to, że to co było dotąd w sferze uprawnień czy obowiązków wynikających z aktu normatywnego (generalnego) jest w drodze takiego aktu realizowane. Akt ten działa (ex tunc) od chwili, gdy zostały spełnione przesłanki, z którymi dany przepis wiąże określone uprawnienia bądź obowiązki /prawa, podkreślić jednak należy, iż dopiero od chwili wydania takiego aktu można powołać się na swoje prawo. W tym kontekście, orzekający w sprawie organ, mając na względzie uwagi zawarte w wyroku NSA, winien jest również rozważyć, czy pomimo deklaratoryjnych cech w/w decyzji, na gruncie art. 154 Kpa można ją także uznać za decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo O postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku wydano w oparciu o art. 152 powyższej ustawy. Orzeczenie o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego zapadło na podstawie art. 200 w/w ustawy.