I SA/Gd 525/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwarcińska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Kolanowski (spr.) Asesor WSA Danuta Oleś Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] 2. określa, że decyzje o jakich mowa w pkt. 1 wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania B.M. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Podstawą wydanej decyzji był ustalony w sprawie, następujący stan faktyczny: B.M. działając jako producent rolny wystąpił w dniu 15 maja 2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przekazał w/w wniosek do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono nieprawidłowości w zakresie działek deklarowanych we wniosku. Ponadto wymierzono sankcję w wysokości 36746,08 zł potrącaną z płatności pomocy, do których producent rolny jest uprawniony w ramach wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Od powyższej decyzji B.M. wniósł odwołanie, wnosząc o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2006. Producent podniósł, iż organ I instancji niewłaściwie ocenił materiał zebrany w sprawie. B.M. wyjaśnił, iż podczas wypełniania wniosku w wyniku niezamierzonej pomyłki pisarskiej nie skreślił działki ewidencyjnej nr [...]. Oświadczył, iż przedmiotowa działka została przekazana E.M., która przed jej przejęciem, a po przeprowadzeniu lustracji, z uwagi na szkody spowodowane przez dziki, zmniejszyła deklarowaną powierzchnię działki. Ponadto wskazał, iż wszelkie procedury związane z przekazywaniem działek ewidencyjnych i naniesieniem stosownych poprawek, przeprowadzał w Biurze Powiatowym ARiMR, a wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich był wypełniany i sprawdzany pod nadzorem pracownika Wojewódzkiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMiRM w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że w stosunku do Jednolitej Płatności Obszarowej, płatności odmówiono na podstawie art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. W stosunku do Uzupełniającej Płatności Obszarowej, płatności odmówiono na podstawie art. 51 ust 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stwierdzono bowiem, że procent zawyżenia powierzchni wyniósł 57,96%. Organ wyjaśnił, że w złożonym wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 producent rolny zadeklarował jedenaście działek rolnych o łącznej powierzchni 169,82 hektara, położonych na czternastu działkach ewidencyjnych. Pismem z dnia 24 sierpnia 2006 r. wezwano producenta do złożenia wyjaśnień dotyczących następujących nieprawidłowości dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] i działki rolnej I gdyż: • powierzchnia w ewidencji gruntów działki ewidencyjnej nr [...] uprawniona do uzyskania jednolitej płatności obszarowej jest mniejsza od sumy powierzchni działek rolnych podanych we wniosku, • suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] we wszystkich wnioskach producentów rolnych ubiegających się o płatności jest większa od całkowitej powierzchni tej działki ewidencyjnej wynikającej z ewidencji gruntów, • suma powierzchni działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] zadeklarowanych we wnioskach złożonych przez producentów ubiegających się o dopłaty jest większa od sumy powierzchni dopuszczalnych typów użytków występujących na tej działce ewidencyjnej w ewidencji gruntów. Wnioskodawca stawił się w Biurze Powiatowym w dniu 5 września 2006 oraz 7 września 2006 r. i osobiście złożył wyjaśnienia. Dnia 7 września 2006 r. B.M. złożył korektę wniosku - nie wprowadzając zmian. Do korekty załączono dwa oświadczenia. B.M. oświadczył iż w 2006 r. prowadził działalność rolniczą na 107 5 ha oraz, że przekazał działki ewidencyjne o numerach: [...], [...] i [...] oraz [...] innym producentom. Działka ewidencyjna nr [...] została przekazana dnia 15 maja 2006 r. w ramach umowy użyczenia E.M. i nie została wykreślona z wniosku pomyłkowo. Pismem z dnia 5 października 2006 r. ponownie wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących działek rolnych A i I. Producent zgłosił się do Biura Powiatowego ARiMR dnia 11 października 2006 r., zaś 16 października 2006 r. złożył korektę wniosku zmieniając powierzchnie działki rolnej I z 67.55 ha na 5.24 ha. Dnia 8 listopada 2006 r. B.M. złożył w Biurze Powiatowym pełnomocnictwo upoważniające spółkę "A" Sp. z o.o. do reprezentowania go wobec ARiMR. Decyzja organu I instancji z dnia [...] została wysłana i doręczona pełnomocnikowi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Rady WE Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników: "Każdego roku, rolnik składa wniosek o płatności bezpośrednie podlegające zintegrowanemu systemowi, wyszczególniając, stosownie do sytuacji: • wszystkie działki rolne gospodarstwa, • liczbę i kwotę uprawnień do płatności, • wszelkie inne informacje przewidziane na mocy niniejszego rozporządzenia lub przez odnośne Państwo Członkowskie." Stosownie zaś do art. 53 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217) stosujemy ustawę z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 z późno zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 4 ostatnio cytowanej ustawy: "wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego". Zdaniem organu, udzielenie pomocy w Biurze Powiatowym ARiMR i Ośrodku Doradztwa Rolniczego nie wpływa na fakt, iż ostatecznie to producent rolny podpisuje wniosek, a nałożenie sankcji było zgodne z cytowanymi wyżej przepisami. B.M. sam złożył oświadczenie o prowadzeniu działalności rolniczej na powierzchni 107,51 ha oraz korektę, w której zmniejszył powierzchnię działki rolnej I z 67,55 ha na 5,24 ha. Zarówno w stosunku do Jednolitej Płatności Obszarowej, jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej powierzchnia zadeklarowana to 169,82 ha. Powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu to 107,51 ha. Zgodnie w w/w przepisami procent zawyżenia powierzchni wyniósł 57,96%. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 33 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Odnosząc się do faktu wysłania decyzji organu I instancji do "A" Sp. z o.o., organ podniósł, że w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji pismem z dnia 6 marca 2007 r. wezwał producenta do uzupełnienia braków formalnych. Dnia 15 marca 2007 r. B.M. oświadczył, iż złożył odwołanie sam we własnym imieniu, ponadto organ wskazał, że jest on członkiem zarządu spółki, zatem miał możliwość zapoznania się z decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżona decyzja jest prawidłowa, mimo że organ I instancji wysłał decyzję do osoby prawnej nie mogącej być pełnomocnikiem. W skardze oraz pismach procesowych skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, w szczególności: 1. art. 68 i 19 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) w zw. z art. 136 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, 2. art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., przez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nie wyjaśnienie okoliczności dotyczących charakteru błędu popełnionego przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności obszarowych, obszarowych szczególności czy błąd ten nie ma charakteru oczywistej omyłki oraz czy skarżący nie ponosi winy za wystąpienie błędu mimo wskazywania takich okoliczności w toku postępowania przez skarżącego – producenta. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, o orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącego B.M. na okoliczność przyczyn, okoliczności i charakteru błędu we wniosku o przyznanie pomocy obszarowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy w dniu 2 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek dowodowy zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części "P.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Niespornymi okolicznościami w sprawie są: fakt udzielenia przez skarżącego pełnomocnictwa "A" Spółka z o.o., wskazanie jako adresata decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] – "A" Spółka z o.o., doręczenie tej decyzji na adres tej spółki. Na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej w dalszej części K.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być wyłącznie osoba fizyczna. Nie może być nim zatem osoba prawna, jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Z powyższego wynika, że "A" Spółka z o.o. nie mogło być pełnomocnikiem B.M. w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji strona była reprezentowana przez osobę prawną. Tej wady nie konwaliduje fakt, że prezesem spółki był B.M. "A" Spółka z o.o. jest odrębnym podmiotem i skład jego zarządu czy sposób reprezentacji nie mają wpływu na fakt, że strona była nieprawidłowo reprezentowana. Ponadto w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako adresata decyzji wskazano pełnomocnika strony "A" Spółka z o.o. Wskazanie jako adresata decyzji pełnomocnika, jak również skierowanie decyzji do pełnomocnika, będącego osobą prawną, który nie może być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że decyzja taka jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 534/06, LEX nr 219233. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przesłanka nieważności występuje, gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie. Stroną w niniejszym postępowaniu był B.M. Decyzja organu pierwszej instancji wskazuje jako adresata pełnomocnika, w dodatku osobę prawną. Doręczona została również pełnomocnikowi. Nie ulega zatem wątpliwości, że została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w tej sprawie. W związku z powyższym organ odwoławczy był zobowiązany, stwierdzając że jest ona obarczona wadą powodującą nieważność postępowania, wyeliminować ją z obrotu prawnego. Postępowanie organu II instancji polegające na merytorycznym rozpatrzeniu zarzutów odwołania i utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy, było nieprawidłowe. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, stąd na podstawie powołanego przepisu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd w pełni podziela zacytowaną w zaskarżonej decyzji tezę wyroku NSA z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 2422/97. Prawidłowe było postępowanie organu odwoławczego, polegające na wezwaniu strony do oświadczenia się w zakresie umocowania osoby prawnej. Pozwoliło to organowi na rozpatrzenie odwołania, jednak nie konwalidowało błędu organu I instancji polegającego na skierowaniu decyzji przez ten organ do osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ rozpatrując odwołanie powinien decyzję organu pierwszej instancji uchylić, gdyż zachodziła przesłanka z art. 156§ 1 pkt 4 K.p.a. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji będzie zobligowany do przeprowadzenia postępowania z prawidłową reprezentacją strony i ewentualnie wydania kolejnego rozstrzygnięcia. Będzie w nim zobowiązany do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, również tych zgłoszonych na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W szczególności powinien ustosunkować się do stanowiska skarżącego, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 68 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE L z 30 kwietnia 2004 r.). W związku ze stwierdzeniem przez Sąd, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierując się art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w sentencji wyroku zawarto rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania orzeczono w trybie art. 200 P.p.s.a.