VI SA/Wa 1021/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant J. R. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację reklamy oddala skargę W dniu 19 stycznia 2007 r. złożono w Zarządzie Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. [...] w rejonie [...] urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36 metrów kwadratowych. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją Prezydenta [...] W. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] zezwolono stronie skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej (ul. [...] w rejonie [...]). Niniejsze zezwolenie obowiązywało w okresie od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 metrów kwadratowych. Jednocześnie organ ten odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że stan faktyczny w niniejszej sprawie uległ istotnej zmianie i wymaga ponownego rozpatrzenia. Przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, a mianowicie dane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic [...] na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Organ wskazał również na statystyki policji odnoszące się do wypadków drogowych z 2005 r. oraz przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzinę) opracowane przez [...], opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku. Organ administracji publicznej wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Wskazano bowiem, że reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Podkreślono również, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy. Co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wskazują, że czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistniałych wypadków. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. Organ wskazał, że pas drogowy ulicy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (2517 pojazdów na godzinę). Organ wskazał na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z której wynika, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruch przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Podobne zalecenie odnosi się do dróg z limitem prędkości 70 km/h. Ponadto organ wskazał, iż odległość reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3 metry, co jest odległością mniejszą od minimalnych wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zmianami) – cytowana dalej jako "ustawa o drogach publicznych". Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, istnieje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu może nastąpić w konkretnej sprawie w szczególnie uzasadnioneym przypadku. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony. Równocześnie organ mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie, to jest do dnia [...] lutego 2007 r. Mając na uwadze przedmiotowy stan faktyczny organ uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację reklamy jest niedopuszczalne. Od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone postępowanie narusza art. 6, 108 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowany dalej jako "k.p.a." Strona skarżąca wskazała, że osoba, która podpisała się pod decyzją organu pierwszej instancji nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w tej sprawie. W jej ocenie, upoważnienie udzielone przez Prezydenta [...] W. Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło. Dla uzasadnienia swojego stanowiska wskazuje na niezłożenie przez Prezydent [...] W., w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zdaniem strony skarżącej, niezłożenie w terminie przedmiotowego oświadczenia jest warunkiem wystarczającym do wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zatem, skoro wygasł mandat Prezydent [...] W., wygasło również upoważnienie dla osoby, która wydała z jej upoważnienia decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że niezasadne było nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przywołała przyjęte poglądy judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykułu 108 k.p.a. W jej ocenie, w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki do takiego działania. W ocenie strony skarżącej, niezrozumiałe jest stanowisko organu, który z jednej strony zezwala na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] lutego 2007 r., z drugiej zaś odmawia jego wydania od dnia [...] lutego 2007 r. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby takie działanie, a te które wskazał zawierają wewnętrzną sprzeczność. Sprzeczność ta, zdaniem strony skarżącej, polegać ma na wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na krótki okres czasu (do [...] lutego 2007 r.), a następnie odmówił wydania tego zezwolenia na dalszy okres. W ocenie strony skarżącej, okoliczność ta świadczy o braku zagrożenia dla ruchu ulicznego ze strony przedmiotowej reklamy, na którą powołuje się organ. Zdaniem strony skarżącej organ nie wskazał dowodów, które wskazują na faktyczne zagrożenie dla kierowców, w obszarze funkcjonowania konkretnego urządzenia reklamowego, stanowi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Organ ograniczył się jedynie do wskazania wyników badań odnoszących się do całego kraju, które to przedstawiają wzrost natężenia ruchu oraz liczby wypadków w latach 2004 – 2005. Nie odnoszą się natomiast do roku 2007, czyli okresu, w którym wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ przy wydawaniu decyzji dysponował badaniami dotyczącymi ogólnego zjawiska. Ich ogólnikowość przesądza o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie ul. [...], rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych organ nie wykonał. Organ nie wskazał również ani jednego przypadku wypadku drogowego, który miał miejsce przy tym urządzeniu reklamowym. Natomiast, z uwagi na indywidualny charakter decyzji administracyjnej, badania te powinny zostać przeprowadzone i odnosić się do konkretnego badanego przypadku. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, wyniki badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Według strony skażanej, przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne". Oznacza to, że opinia ta ma charakter pseudonaukowy o charakterze subiektywnym i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie. W ocenie strony skarżącej, podjęcie tej decyzji świadczy o nierównym jej traktowaniu w stosunku do innych podmiotów, którym przyznawane są zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca wskazała na umieszczone w rejonie ul. [...] reklamy. Działanie takie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części [...]. Organ ten stwierdził, że z przepisów ustawy o drogach publicznych jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach" Zarządca drogi ma zatem podjąć decyzję, czy w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Jednocześnie organ podkreślił, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, zgodnie z którym reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Organ podkreślił również, że opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów -Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazuje, iż umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Zdaniem organu nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach). Tym samym argument strony skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. Organ odwoławczy podkreślił również, że od kilku miesięcy rozpatruje decyzje, w których odmawia się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż ma miejsce jego dyskryminacja. Ponadto organ nie podzielił argumentu skarżącej, iżby mandat Prezydent [...] W. wygasł. Następnie strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji drugiej instancji. W złożonej skardze strona skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, w szczególności wskazała, że doszło do naruszenia artykułu 7 oraz artykułu 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez organ drugiej instancji zarzutu stawianego przez stronę skarżącą w treści odwołania z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej. W ocenie strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwu instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rejonie [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji znajduje się sprzeczne wewnętrznie rozstrzygnięcie. Polega ono na przyznaniu, na podstawie tego samego materiału dowodowego, zezwolenia do dnia [...] maja 2007r. z jednoczesną odmową od dnia [...] maja 2007 r. W ocenie strony skarżącej, działanie takie wskazuje, że przedmiotowa reklama żadnego zagrożenia dla ruchu ulicznego nie wywołuje. Zdaniem strony skarżącej, doszło do naruszenia artykułu 6 k.p.a., w postaci naruszenia przez organ pierwszej i drugiej instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegającego na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący stronę skarżącą w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153 p. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu prawnego skargi należy stwierdzić, że istotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do kwestii poruszonych przez stronę w odwołaniu a dotyczących braku mocy dowodowej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z uwagi na to, że jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej. Podzielając zastrzeżenia strony co do tego dokumentu należy podkreślić, iż z uwagi na wykazane przez stronę braki nie ma on waloru opinii, ale należy go potraktować jako pismo zawierające stanowisko strony. Z tego też względu uchybienie, wykazane przez skarżącego nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Kolejny zarzut skargi również nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z powołanego przez SKO uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 roku OSK 1026/04 LEX nr 171170, który to pogląd w całości podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie reklama umiejscowiona w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się znacznym natężeniem ruchu pojazdów i pieszych, stwarza zagrożenia w ruchu drogowym. Takim miejscem jest ul. [...] w rej. [...], gdzie w porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 2517 pojazdów na godzinę. Biorąc pod uwagę wskazaną liczbę oraz powierzchnię reklamy (9m2) uzasadnione jest twierdzenie, że reklama ta może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka wyspecjalizowana władna jest do określenia zagrożeń, wynikających z postawienia reklamy w ruchliwym punkcie miasta. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyżej wyroku, nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele należało korzystać ze środków dowodowych odnoszących się bezpośrednio do konkretnej reklamy w postaci oględzin, opinii biegłych, analizy dokumentów policyjnych o wypadkach. Odnosząc się do zarzutu trzeciego skargi należy wskazać, że strona stawiając zarzut dyskryminacji odniosła go ogólnie do innych podmiotów (firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej działających na terenie W. lub posiadających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod reklamy przy ul. [...], nie precyzując, czy firmy te działają na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one tak, jak skarżąca z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007 i takie zezwolenie uzyskały przy podobnych warunkach drogowych. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych) działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006 roku, sygn. akt I OSK 67/06. Zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter decyzji uznaniowej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że wydana decyzja w niniejszej sprawie jest decyzją dowolną. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ogranicza uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków. Wydanie czasowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie daje stronie promesy przedłużania tego zezwolenia na następny okres. Każda sprawa o wydanie zezwolenia na następny okres jest odrębną sprawą, w której organ (Zarząd Dróg Miejskich w W.) władny jest do ustalenia czy zachodzi szczególny przypadek przewidziany w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy, mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.