II GW 5/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Izby Skarbowej w P. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Izbą Skarbową w P. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier postanawia oddalić wniosek Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. Izba Skarbowa w P. wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, pomiędzy nią, a Prezydentem Miasta K., dotyczącego wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt, że lokal "[...]", ul. [...], K. spełnia wymogi art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27 ze zmianami), w szczególności, jest oddalony co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz kultu religijnego. Jako uzasadnienie zgłoszonego żądania organ podał, iż przedmiotem wniosku G. sp. z o.o. z siedzibą w P., który został złożony w dniu [...] kwietnia 2007 r. do Urzędu Miejskiego w K., było wydanie pisemnego potwierdzenia, że lokal "[...]", ul. [...] w K. oddalony jest co najmniej 100 metrów od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz kultu religijnego. Wniosek złożono w związku z koniecznością weryfikacji spełnienia przez wspomniany punkt usługowy wymogu art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zmianami). Wniosek ten został przekazany pismem Nr [...] do Wydziału Komunikacji i Ewidencji Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta w K., w wyniku czego Prezydent Miasta K. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. przekazał wniosek do Izby Skarbowej w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż stosownie do art. 24 ust. 1 a) ustawy o grach i zakładach wzajemnych, oceny, czy określony punkt spełnia wymagania określone w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, w tym również te odnoszące się do odległości, o której jest mowa w art. 30 ustawy, może dokonać wyłącznie organ wydający zezwolenie, tj. w tym wypadku właściwa izby skarbowej. Z takim stanowiskiem Wnioskodawca – Izba Skarbowa w P. się nie zgadza. Jego zdaniem powołany przez Prezydenta Miasta K. przepis art. 24 ust. 1 a) ustawy o grach i zakładach wzajemnych wskazuje jedynie, iż zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzane i prowadzone takie gry. Wydanie decyzji w tym przedmiocie musi być poprzedzone stwierdzeniem przez właściwy organ, że dany punkt spełniania warunek określony w art. 30 ustawy. Jednocześnie jako nieuprawnioną oceniono taką interpretację wskazanego przepisu, która nakładałaby na izby skarbowe obowiązek dokonania uprzedniej weryfikacji zgłoszonych przez spółki punktów gier pod kątem spełniania wymogu z art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. Ustawodawca nie zapewnił bowiem izbom skarbowym żadnych instrumentów prawnych w tym zakresie. Zdaniem Wnioskodawcy zauważyć wypada, iż nie tylko ustawa szczególna, jaką jest w tym wypadku ustawa o grach i zakładach wzajemnych, ale także przepisy generalne regulujące kompetencje izb skarbowych, nie pozwalają na ustalenie w niniejszej sprawie właściwości rzeczowej Izby Skarbowej w P. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.) do zakresu działania Dyrektora Izby Skarbowej w P., jako organu podatkowego należy nadzór nad urzędami skarbowymi, rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w pierwszej instancji do urzędów skarbowych, ustalanie i udzielanie oraz analizowanie prawidłowości wykorzystania dotacji przedmiotowych dla przedsiębiorców w zakresie określonym przez Ministra Finansów oraz wykonywanie innych zadań określonych w odrębnych przepisach. Takie zadania zostały określone m.in. w ustawie z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych, która jednak nie może uzasadniać poglądu prawnego wyrażonego przez Prezydenta Miasta K. Izba Skarbowa w P. podnosi ponadto, iż wedle art. 20 ust. 1 oraz 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) to starosta prowadzi ewidencję gruntów i budynków, zawierającą m.in. dane co do położenia budynków, ich przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Są to więc dane w zupełności wystarczające do wydania przez starostę zaświadczenia o okolicznościach wymaganych przepisem art. 30 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych. Ponieważ rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103 poz. 652) ustanawiało miasto K. miastem na prawach powiatu – właściwym, starostą w rozumieniu tego przepisu jest Prezydent Miasta K. Wnioskodawca uprawnień Prezydenta Miasta K. do wydania spornego zaświadczenia upatruje także w przepisach kompetencyjnych ogólnych zawartych w art. 4 ust. pkt. 9 i 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U Nr 142 poz. 1592 ze zm.). W jego ocenie wydanie żądanego zaświadczenia mieści się we wskazanym zakresie zadań powiatu, tj. z geodezji, kartografii i katastru oraz z utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Dodatkowo - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zadania własne gminy, a więc i Prezydenta Miasta K., obejmują sprawy m.in. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Pomimo generalnego charakteru tych zadań, można także na tej podstawie wywieść o właściwości Prezydenta w przedmiotowej sprawie. Konkludując wskazano, iż w świetle przedstawionych wywodów Izba Skarbowa w P. nie ma prawnych i faktycznych możliwości badania przesłanki ustawowej, o której jest mowa w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a kompetencje te są przypisane Prezydentowi Miasta K. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie wniosku Izby Skarbowej w P. Jako uzasadnienie takiego stanowiska procesowego wskazano, iż stosownie do art. 218 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie w sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W rejestrach prowadzonych przez Urząd Miejski w K. nie ma danych pozwalających na wydanie zaświadczenia, którego żądał wnioskodawca. Wniosek Spółki G. z dnia [...] kwietnia 2007 roku nie spełnia zatem w ocenie Prezydenta Miasta K. dyspozycji art. 218 § 1 kpa. Równocześnie w odpowiedzi podkreślono, iż stosownie do art. 24 ust. 1 a) ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, właściwa ze względu na lokalizację punktu gier. Dla punktów zlokalizowanych w K. właściwym organem jest Izba Skarbowa w P. Wskazano przy tym na praktykę, zgodnie z którą wspomniany organ - po otrzymaniu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – o ile wniosek dotyczy lokalu położonego w K. - zwraca się do Prezydenta Miasta K. z prośbą o informację, czy określony lokal gastronomiczny, lub handlowy położony jest w odległości co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz kultu religijnego. Na zasadzie współpracy pomiędzy urzędami sporządzana jest taka informacja. Jej przygotowanie następuje na podstawie pomiaru dokonanego bezpośrednio w terenie. Prezydent Miasta K. podał nadto, iż w pierwszym półroczu 2007 roku na wniosek Dyrektora Izby Skarbowej w P. załatwiono sześć takich wniosków. Na tym tle zauważono także, iż ustawa z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych nie zobowiązuje strony postępowania do przedłożenia organowi wydającemu zezwolenie zaświadczenia o spełnieniu warunku odległości lokalu od obiektów chronionych. Z tego względu Prezydent Miasta K. podtrzymał pogląd, że tylko organ wydający zezwolenie może ocenić czy określony lokal spełnia wymagania ustalone w wyżej powołanej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniony i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 19 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu do przestrzegania swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość organu to pojęcie, które oznacza przewidzianą w przepisach prawa kompetencję do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. W sytuacji, gdy dwa organy przyjmują lub wyłączają swoją kompetencję do rozstrzygnięcia tej samej, indywidualnej sprawy, zachodzi między nimi spór kompetencyjny. Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost.) spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Regulację taką zawierają również art. 22 §2 kpa oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.(dalej p.p.s.a.), które stanowią, że sądy administracyjne rozstrzygają spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W art. 15 §1 pkt. 4 p.p.s.a. przewidziane zostało, że właściwym do rozpoznawania sporów kompetencyjnych określonych w art. 4 p.p.s.a. jest Naczelny Sąd Administracyjny. Z przepisu art. 15 §2 p.p.s.a. wynika, że istota rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego polega na tym, że sąd w drodze postanowienia wskazuje jeden z organów występujących w sporze, jako właściwy do rozpoznania konkretnej, określonej we wniosku sprawy. Aby takie rozstrzygnięcie było możliwe, spór między organami dotyczyć musi konkretnej sprawy, która na podstawie obowiązujących w odpowiednim zakresie przepisów prawa materialnego może być załatwiona przez organ administracji w sposób określony we wniosku. W tym sensie musi być realny. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia : po pierwsze – wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy , nie jest właściwy, po drugie – przedmiot sporu powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. (zob.: postanowienie z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004 Nr 1, poz. 17; postanowienie z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 46/05 nie publ.). W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia wniosek oparto na błędnym założeniu. Przyjęto bowiem, że okoliczność określona w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych dotycząca lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych powinna być stwierdzona w formie zaświadczenia. Tymczasem żaden przepis powołanej ustawy wymogu takiego nie narzuca. W art. 32 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wskazano, jakie elementy powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przewidziano tam obowiązek przedstawienia przez wnioskodawcę opisu usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier (art. 32 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy), jak również obowiązek przedstawienia opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier (art. 32 ust. 1 pkt 15 powołanej ustawy). Między innymi te dokumenty mogą stanowić podstawę do dokonania przez organ uprawniony do wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, oceny, czy spełniony został warunek przewidziany w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ustawodawca wskazał wprost, które okoliczności istotne dla wydania zezwolenia muszą być stwierdzone w szczególnej formie np. w formie zaświadczenia (np.: art. 32 ust. 1 pkt. 17 i 18 powołanej ustawy). Regulacja ta nie przewiduje, aby okoliczność określona w art. 30, miała znajdować potwierdzenie w formie szczególnej. Spór o to, który organ ma wydać zaświadczenie, w sytuacji, gdy tak, jak w rozpatrywanej sprawie, obowiązek wydania zaświadczenia nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego, realny nie jest. Jednocześnie, odwołując się do reguł ogólnych dotyczących właściwości organów zauważyć należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1a ustawy o grach i zakładach wzajemnych wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych należy do kompetencji izby skarbowej. Wyodrębnienie w ramach jednej sprawy poszczególnych czynności polegających na zbadaniu istotnych dla tej sprawy okoliczności i nadawanie im charakteru indywidualnej sprawy, możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy przepisy wprost takie wyodrębnienie przewidują. Tymczasem, jak już wskazano, w rozpatrywanej sprawie żaden przepis podstawy do inicjowania osobnej sprawy nie daje. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 §2 i 64 §3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.