II SA/Wa 1250/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant B.G., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze: 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego; 2) zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Powiatu G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 76 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzające nieważność dwóch uchwał to jest uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2007 r. i uchwały nr [...] Rady Powiatu G. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2007 r., którymi to rozstrzygnięciami nadzorczymi Wojewoda Mazowiecki stwierdził z kolei nieważność pięciu uchwał Rady Powiatu G. z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady i obsadzenia mandatów dwóch Radnych i siedmiu uchwał Rady Powiatu G. z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie wyboru Zarządu Powiatu i dwóch Wiceprzewodniczących Rady. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] maja 2007 r. jak i w uzasadnieniach wcześniejszych swoich rozstrzygnięć Wojewoda Mazowiecki powoływał się na nieważność kolejnych uchwał Rady Powiatu G. z tej przyczyny, że w głosowaniu nad tymi uchwałami uczestniczyły osoby, które de facto nie były radnymi, lecz kandydatami na radnych, bowiem w stosunku do nich nie została wyczerpana procedura związana z prawidłowym objęciem mandatu radnego. Wojewoda uznał, że Rada Powiatu G. nie wygasiła mandatu radnych J.K. i W. Ś., a także nie podjęła uchwały na kolejnej sesji o wstąpieniu na ich miejsce nowych radnych, a dopiero tak wyczerpana procedura oraz złożenie przez kandydatów na radnych ślubowania mogłoby spowodować prawidłowe objęcie przez nich mandatu radnego. Organ nadzorczy stwierdził, że w omawianej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 194 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) stanowiącego, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego w okręgu wyborczym powiatu, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 4 ordynacji wyborczej. Organ nadzorczy wskazał, że ustawowy skład Rady Powiatu wynosi 17 radnych i Rada mogłaby podejmować uchwały, gdyby uczestniczyła w niej co najmniej połowa ustawowego składu rady, tj. 9 radnych. Warunek ten nie został spełniony, bowiem dwie osoby z głosujących nie były uprawnione do głosowania, a zatem nie został spełniony wymóg art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczący sposobu podjęcia uchwał. Organ stwierdził nadto, że uchwała podpisana została przez Przewodniczącą Rady Powiatu, której wybór został zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. z tych samych powodów, tj. z powodu braku quorum niezbędnego do podjęcia uchwały. Wojewoda Mazowiecki wskazał również, że Rada Powiatu upoważniła J. B. – Starostę G., do wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie, mimo że jego wybór również został zakwestionowany przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2007 r. Stwierdził, że wyżej wskazane zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] lutego 2007 r. spowodowały wstrzymanie wykonania uchwał nim objętych. Organ wskazał także na wydane w dniu [...] marca 2007 r. obwieszczenie Wojewody Mazowieckiego informujące o rozwiązaniu Rady Powiatu G. z dniem [...] lutego 2007 r., z mocy prawa (art. 29 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), na skutek niedokonania wyboru zarządu w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez Przewodniczącego Komisji Wyborczej. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] zostało zaskarżone przez Powiat G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga w tej materii została poprzedzona stosowną uchwałą Rady Powiatu G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Wnosząc o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, Powiat G. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 165 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zwanej dalej u.s.p., poprzez próbę pozbawienia Powiatu G. ochrony sądowej; art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., poprzez przyjęcie, że ww. uchwały Rady Powiatu G. zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i jako takie są nieważne; art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst. jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), zwanej dalej "o.w.d.r.", poprzez przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego Rada Powiatu G., po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, nie mogła podjąć uchwały o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy wcześniej, niż dopiero na następnej sesji; art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.s.p., poprzez przyjęcie, że ww. uchwały Rady Powiatu G. zostały podjęte bez obecności połowy ustawowego składu rady; art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 u.s.p., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy nie doszło do istotnego naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwał przez Radę Powiatu, co narusza zasadę sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym tylko pod względem legalności; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), zwanej dalej "EKSL", poprzez przyjęcie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji, a znaczeniem interesów, które ma chronić. W uzasadnieniu skargi podniesiono, między innymi, że wbrew twierdzeniom Wojewody Mazowieckiego Rada Powiatu G. nie utraciła legitymacji procesowej do wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze pomimo wydania przez Wojewodę w dniu [...] marca 2007 r. obwieszczenia o rozwiązaniu Rady Powiatu G.. Kolejne rozstrzygnięcia nadzorcze organu, blokujące Powiatowi wniesienie skargi na wcześniejsze rozstrzygnięcia nadzorcze, są nieprawomocne i dlatego do czasu rozstrzygnięcia sądu nie mogą być skuteczne, zaś stosowana przez Wojewodę interpretacja prawa jest błędna, narusza prawo i pozbawia samorząd prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślał, że rozwiązanie Rady nastąpiło z dniem [...] lutego 2007 r., a zatem podejmowanie po tym dniu wszelkich czynności prawnych przez radnych było niezgodne z prawem, a zatem działania Rady Powiatu były nielegalne. Nie podjęto uchwały o wygaśnięciu mandatów oraz o wstąpieniu kandydatów w miejsce wygaszonych mandatów a dwie osoby, które złożyły ślubowanie nie stały się przez to radnymi, ale nadal są jedynie kandydatami. Organ podtrzymywał swoje stanowisko co do braku quorum niezbędnego do podejmowania wszystkich wyżej wspomnianych uchwał przez Radę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego narusza przepisy Konstytucji RP. Prawo do sądu gwarantuje art. 45 Konstytucji RP. W systemie podziału władz sądy pełnią funkcję apolitycznego czynnika równowagi, gwaranta praw. Stosownie do art. 175 Konstytucji RP, sądom przysługuje monopol, pozycja nadrzędna, wyrażająca się możliwością zweryfikowania prawidłowości (legalności) rozstrzygnięcia każdego organu pozasądowego. Z mocy szczególnego postanowienia – art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podmiotami prawa do sądu są jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ochrony ich samodzielności. Tak sformułowane konstytucyjne gwarancje zawierają również chroniony dostęp samorządu do drogi sądowej, realizowany samodzielnie, a nie przez przyzwolenie organów spoza jego struktur. Treścią prawa do sądu jest prawo dostępu do sądu, prawo do odpowiedniej procedury, prawo do uzyskania wyroku. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanowione tylko w ustawie (...). Zapadłe w sprawie przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego arbitralnie ograniczające, a w zasadzie eliminujące prawo strony do sądu, stanowi pogwałcenie wyżej wymienionych praw gwarantowanych Konstytucją RP. W ocenie Sądu, prawo do sądu gwarantowane Konstytucją nie może w ogóle stanowić materii, przedmiotu rozstrzygania przez organy nadzorcze. Tym samym, prawo gwarantowane Konstytucją (prawo do sądu) nie może być "odebrane", wyeliminowane mocą jakiegokolwiek aktu prawnego, tym bardziej mocą rozstrzygnięcia nadzorczego władzy wykonawczej. Prezentowany wyżej pogląd koresponduje z wykładnią art. 79 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Ustawodawca w sposób szczególny w ustawie unormował kwestie związane z prawem zaskarżalności uchwał do sądu. Art. 79 ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że organ nadzoru nie może wstrzymać wykonania uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu. Analogicznie stanowi art. 80 ust. 2 tej ustawy. Te szczególne uregulowania jednoznacznie świadczą, że wolą ustawodawcy było stworzenie dodatkowych lex specialis gwarancji, że prawo do zaskarżenia, prawo do sądu w relacji władzy wykonawczej do samorządowej nie będzie mogło zostać ograniczone, zamknięte, czy też wstrzymane. Prezentowane przez Sąd stanowisko znajduje potwierdzenie w licznym w tym zakresie orzecznictwie sądowym. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 marca 1999 r. sygn. akt II SA/kd 2532/98 wskazał, iż "stwierdzenie nieważności uchwały o wyborze zarządu nie pozbawia tego organu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w tym przedmiocie. Inna interpretacja prowadziłaby do pozbawienia powiatu ochrony sądowej". W dalszej części tegoż uzasadnienia stwierdzono, że zasadą powinno być poszukiwanie takiej wykładni, która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru. Istotne w niniejszej sprawie jest także i to, że zarzuty podnoszone przez Wojewodę Mazowieckiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] maja 2007 r. są tożsame jak zarzuty podnoszone w rozstrzygnięciach nadzorczych z dnia [...] lutego 2007 r. i z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzających nieważność uchwał Rady Powiatu o charakterze merytorycznym. Do uchwały Rady Powiatu, będącej jej oświadczeniem woli o skorzystaniu z prawa do sądu (a więc uchwały o charakterze wyłącznie proceduralnym), organ zastosował identyczne kryterium, jak do uchwał o charakterze merytorycznym. Tak więc brak odpowiedniego wyważenia i zrozumienia przez organ roli jaką pełnią uchwały rady samorządu podejmowane w przedmiocie zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc podejmowane w celu obrony swoich praw, spowodował podjecie przez Wojewodę Mazowieckiego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oceniając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze poprzez pryzmat Konstytucji RP, należy stwierdzić, iż Wojewoda Mazowiecki nie miał żadnych podstaw prawnych do orzekania w materii prawa do sądu. Wojewoda Mazowiecki wszedł bezprawnie w kompetencje niezależnego Sądu, dokonując oceny w tym zakresie. Do zadań Wojewody należy ustalenie, czy strona posiada legitymację (czynną i bierną) w postępowaniu administracyjnym, a nie – czy posiada ją w postępowaniu sądowym. Dodatkowo podkreślić należy, że uchwała Rady Powiatu G. z dnia [...] maja 2007 r. w swej materii (tj. w przedmiocie zaskarżenia aktu nadzoru do sądu) w żaden sposób bezpośrednio nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa, a już na pewno nie narusza ich w sposób istotny, co stanowi warunek sine quo non do stwierdzenia nieważności uchwały – vide a contrario art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały Rady Powiatu G. z dnia [...] maja 2007 r. zostało sporządzone przez organ w dniu [...] maja 2007 r. i doręczone Radzie Powiatu G. w dniu [...] maja 2007 r. (zwrotne poświadczenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych, przy zawiadomieniu). Tymczasem rozstrzygniecie nadzorcze w tejże sprawie zapadło w dniu [...] maja 2007 r., a zatem dzień wcześniej niż doręczono zawiadomienie. Wojewoda Mazowiecki uniemożliwił tym samym stronie realizacji jej praw do złożenia wniosków dowodowych, wyjaśnień, czym naruszył jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 Kpa). Wydanie rozstrzygnięcia obarczonego takim uchybieniem stanowi, w ocenie Sądu, samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Problem udziału organu samorządu w postępowaniu wyjaśniającym pojawiał się w orzecznictwie (m.in. w wyroku z dnia 28 lutego 2000 r., II SA/Ka 1013/98), a stanowisko w tej kwestii było jednoznaczne, że brak takiego udziału uważany był za naruszenie prawa, prowadzące do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Podobnie w wyroku z dnia 13 czerwca 2000 r. (II SA/K 204/00), w którym Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda narusza prawo, gdy nie dopuszcza właściwego organu do udziału w postępowaniu i nie zwraca się o jakiekolwiek wyjaśnienia. Odpowiednie stosowanie k.p.a. w postępowaniu nadzorczym nie oznacza dowolności i nie może prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Analogiczny pogląd Sąd reprezentował w wyroku z dnia 28 lutego 2000 r. (II SA/Ka 1013/98), w którym stwierdził, że uniemożliwienie skarżącej gminie udziału w postępowaniu przed organem nadzoru, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak też w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r. I SA/Wa 1707/04, w którym Sąd stwierdził, że pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Na szczególną uwagę w tej kwestii zasługuje Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. OPS/9/2002 (Lex Polonica nr 357798). W tezie drugiej tej uchwały stwierdzono, że brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie działanie Wojewody – uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu – ocenić należy za szczególnie naganne w kontekście specyfiki i odmienności postępowania nadzorczego. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym nie przewidują instancyjnego zaskarżenia aktów nadzoru, środków ich wzruszenia. Postępowanie administracyjne w tym zakresie jest więc jednoinstancyjne, a zatem brak jest możliwości podniesienia przez stronę zarzutów, które mogą być w innych przypadkach zweryfikowane, ocenione przez organy II instancji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda w ogóle nie dopuścił Rady Powiatu do udziału w postępowaniu. Nie dość, że sam nie zwrócił się o jakiekolwiek wyjaśnienia to dodatkowo zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczył stronie już po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. De facto – jedynym wyrazem czynności nadzorczych Wojewody stało się podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Taka rezygnacja Wojewody z przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, odstąpienie od tego postępowania i zastąpienie go autorytatywnym rozstrzygnięciem nadzorczym doprowadziło do naruszenia Konstytucyjnie chronionej samodzielności samorządu art. 165 ust. 2 Konstytucji. Powyższe działanie, a w zasadzie zaniechanie działania przez Wojewodę, doprowadziło do sytuacji, w której nie zostały stworzone możliwości wyjaśnienia okoliczności sprawy. I tak niewyjaśnione zostały żadne okoliczności (faktyczne i prawne), w jakich doszło do podjęcia przedmiotowych uchwał. Niewyjaśnione zostały też motywy jakimi kierowała się Rada podejmując przedmiotowe uchwały. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 148 w zw. z art. 152 i 132, a w sprawie kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.