I OSK 131/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 85/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat czynszowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 85/06 oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat czynszowych oraz przyznał pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kwotę 292,80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – po rozpoznaniu odwołania M. P. od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...], którą na podstawie art. 104, 107 K.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, 7, art. 8 ust. 1, art. 14, 17, art. 36 pkt 1c, art. 39, art. 104, art. 106 ust. 1, 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat czynszowych – uchyliło zaskarżoną decyzję i przyznało wnioskodawcy dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Zgodnie zaś z podstawową zasadą wynikającą z art. 8 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania bądź nie przekraczają ustawowego kryterium dochodowego oraz w razie zaistnienia co najmniej jednej z okoliczności, o których mowa w art. 7 pkt 2-15 ustawy, takich jak ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, ciężka lub długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Kolegium podkreśliło, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. Wyznacznikami przyznania i ustalenia wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja wnioskodawcy, ale także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Kolegium mając na uwadze cele pomocy społecznej i możliwości finansowe ośrodka oraz okoliczność, że M. P. w miesiącu poprzedzającym wniosek nie uzyskiwał własnego dochodu orzekło o przyznaniu zasiłku w kwocie 100 zł. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że dokonana przez organy administracyjne ocena materiału zgromadzonego w aktach nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że skarżący przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej, a zatem w odniesieniu do niego nie zachodzi przypadek obligatoryjnego przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W szczególności, skoro ustawa jako kryterium obligatoryjnej pomocy przyjęła uzyskiwanie określonego dochodu to – w sytuacji przekroczenia jego wysokości – mógł zostać przyznany jedynie, stosownie do treści art. 41 pkt 1 ustawy, specjalny zasiłek celowy w kwocie nieprzekraczającej kryterium dochodowego. Należy mieć na uwadze, że przyznanie zasiłku na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organów administracji. W ramach uznania administracyjnego decydują one, biorąc pod uwagę zarówno sytuację osoby wnioskującej jak i własne możliwości finansowe, czy i w jakim zakresie powinien zostać przyznany specjalny zasiłek celowy. Jeżeli postępowanie poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy, a motywy orzeczenia zostały wyjaśnione w uzasadnieniu, to nie jest rzeczą sądu administracyjnego kwestionowanie rozstrzygnięcia podjętego w ramach tego uznania. Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy pomocy społecznej zasadnie wskazały w swoich decyzjach, że świadczenia przez nie wypłacane mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. W realiach niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec, że sytuacja skarżącego – tak zdrowotna jak i materialna – jest ciężka. Z drugiej jednak strony otrzymywał on pomoc finansową w postaci zasiłków celowych na inne potrzeby. Organy pomocy społecznej mają obowiązek w taki sposób gospodarować posiadanymi środkami, aby były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, tym zwłaszcza wobec których z uwagi na kryterium dochodowe udzielenie pomocy jest obligatoryjne. Organy dały temu wyraz w uzasadnieniach rozstrzygnięć, akcentując, iż udzielona pomoc musi być adekwatna również w relacji do posiadanych przez pomoc społeczną zasobów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. P., zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu, że konieczność pokrycia wydatków mieszkaniowych nie stanowi koniecznej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że z brzmienia ust. 2 art. 39 powołanej ustawy wynika, iż zasiłek celowy może zostać przyznany przykładowo ("w szczególności") na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie skarżącego przy takim wskazaniu przez ustawodawcę przykładowych "niezbędnych potrzeb bytowych" nie sposób przyjąć, że konieczność uregulowania bieżących należności czynszowych nie jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 powołanej ustawy. Ponadto nieudzielenie skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy stanowi naruszenie art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie nieopłaconych kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada wskazanym wymaganiom. Zarzucono bowiem w jej uzasadnieniu Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez ich błędne zastosowanie polegające na nieudzieleniu skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności, to jest jego ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej. Wskazane przepisy posiadają jednak rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Artykuł 3 ustawy o pomocy społecznej dzieli się na 4 ustępy, zaś art. 7 na 15 punktów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Podniesione zarzuty nie mogą więc zostać merytorycznie rozpoznane. W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono jednak Sądowi I instancji naruszenie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten posiada, co prawda trzy ustępy, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, iż zarzut koncentruje się wokół art. 39 ust. 2 tej ustawy. Ma rację składający skargę kasacyjną, że w przepisie tym w sposób przykładowy wskazano cele, na które może być przeznaczony zasiłek celowy. Fakt, iż nie wymieniono w nim bezpośrednio spłaty zadłużenia czynszowego nie oznacza, że na taki cel nie może być przyznany zasiłek celowy. Posiadanie czy utrzymanie posiadania mieszkania, można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczyć do kategorii "niezbędnej potrzeby życiowej". Tak też uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchylając decyzję organu I instancji i przyznając skarżącemu właśnie na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc na dofinansowanie opłat mieszkaniowych. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 39 ust. 2 ustawy nie może być oceniony jako trafny. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.