II SA/Bd 376/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2007r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę IISA/Bd 376/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] odmówił M. M. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2005r. Nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2001r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] zobowiązującego U. i Z. J., do przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących rozbudowy tarasu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, opierając się na wynikach dokonanej analizy, że nieruchomość M. M. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów będących elementami rozbudowy. Tym samym zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu tego przepisu, co oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osoby nieuprawnionej. Na powyższą decyzję M. M. złożyła odwołanie i wniosła o jej uchylenie. Wskazała, iż organ orzekający nie odniósł się merytorycznie do zawartych we wniosku argumentów ograniczając się jedynie do kwestii formalnej. Za bezprawne uznała powoływanie się na aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, ograniczające krąg podmiotów w sprawie pozwolenia na użytkowanie, podnosząc że nie należy ich stosować do postępowań będących w toku. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2004r. sygn. II SA/Bd 2948/03 argumentowała, iż w świetle jego uzasadnienia, którego treść można odnieść do niniejszej sprawy, przysługuje jej przymiot strony. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu jako bezsporną wskazał okoliczność pozostawania nieruchomości M. M. poza obszarem oddziaływania spornych obiektów, co wykluczyło możliwość uznania ją za stronę postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym. Można w nim dochodzić wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Ocena formalnych podstaw wznowienia polega przede wszystkim na ustaleniu czy z takim żądaniem wystąpiła strona postępowania, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione, o czym odwołująca się została poinformowana. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazywany przez M. M. fakt udziału w innych postępowaniach dotyczących spornych obiektów nie daje jej przymiotu strony, ponieważ decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2005r. jest rozstrzygnięciem ostatecznym kończącym sprawę, bez konieczności wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, powołany wyrok nie dotyczy przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. M. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Zarzuciła, iż narusza ona art. 2 Konstytucji RP poprzez ograniczanie kręgu uczestników postępowania w sprawie z zakresu Prawa budowlanego jedynie do właścicieli nieruchomości, na której miała miejsce samowola budowlana. Argumentowała, że gdy dany podmiot został uznany za stronę postępowania, to przymiot ten winien przysługiwać mu przez "cały czas". Ponownie na poparcie swojego stanowiska przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2004r. sygn. II SA/Bd 2948/03. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Postępowanie którego wznowienia żąda skarżąca ma swój początek w postanowieniu z [...] lutego 2001r. Nr [...] na mocy którego zobowiązano U. i Z. J. do dostarczenia określonych dokumentów pozwalających na dokonanie legalizacji rozbudowanego tarasu i wybudowanego pod tarasem garażu. Postanowienie oparto o przepisy art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 19894 Prawo budowlane (Dz. U. 2000 Nr 106, poz. 1126) i art. 56 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 Prawo budowlane (Dz. U. Nr 387, poz. 229) oraz art. 103 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. ) Odpis tego postanowienia otrzymała także M. M. Była ona autorką informacji dotyczącej samowoli dokonanej na terenie działki przy ulicy [...] we [...]. Wysłanie do niej odpisu postanowienia świadczy o tym że organ uznał, ją za stronę postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2001 udzielono pozwolenia na użytkowanie rozbudowy tarasu oraz garażu, utrzymane w mocy w administracyjnym toku instancji, lecz uchylone wyrokiem WSA w Gdańsku z [...] marca 2005r. sygn. [...]. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego doręczono M. M., także ona była autorką skargi do WSA. Świadczy o tym niekwestionowanie jej praw strony. Nie kwestionowano także jej praw jako strony zawiadamiając ją o wszczęciu postępowania pismem z dnia [...] sierpnia 2005r. Ustawą z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 ze zm. ) nadano nowe brzmienie art. 28 ustawy. Dla przedmiotu sprawy znaczenie ma treść ust. 2 art. 28, który otrzymał brzmienie : Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Artykuł 59 ust. 7 otrzymał brzmienie: Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten obowiązuje od 11 lipca 2003r. Art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowił, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2 W toku dalszego postępowania M. M. została także powiadomiona jako strona, o terminie oględzin pomieszczeń pismem z dnia [...] września 2005r. Wątpliwości co do kwalifikacji M. M. jako strony organ nabrał w październiku 2005 r. kierując do niej pismo (z [...] października 2005r.) w sprawie wykazania przez nią interesu prawnego lub obowiązku. Pismem z dnia [...] listopada 2005r. organ powiadomił ją, że nie posiada statusu strony. W tym miejscu należy podnieść, że pojecie strony ma charakter obiektywny. O tym czy jakiś podmiot jest stroną postępowania administracyjnego czy też nie, nie decyduje subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w postępowaniu, ale okoliczności czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako " interes prawny". Uczestniczenie osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. (wyrok NSA z 3 sierpnia 200r. sygn. I SA/565/99, Lex nr 54198). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB Miasta [...] z [...] lutego 2001r. mamy do czynienia z sytuacją, kiedy w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego M. M. odmówiono praw strony i dalsze postępowanie prowadzono z urzędu. W decyzji z [...] grudnia 2005r. Nr [...] nie uznano jej za stronę i nie doręczono odpisu decyzji w sprawie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z [...] lutego 2001 Postanowienie to uprawomocniło się. Pismem z dnia [...] listopada 2006r. M. M. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2005r. W podstawie prawnej wniosku wskazano na przepis art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W związku z powyższym należało rozważyć następujące kwestie: 1) według jakich przepisów należy oceniać kwalifikację M. M. jako strony, 2) czy posiada ona status strony 3) czy został zachowany termin o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 Kpa. Przechodząc do rozważenia pierwszej kwestii należy mieć na uwadze, że postępowanie będące przedmiotem wznowienia zostało wszczęte w 2001r. Kwalifikacje strony należy zatem oceniać według przepisów obowiązujących w tym czasie. Przepisy prawa budowlanego ograniczające udział strony w postępowaniu administracyjnym obowiązują od 11 lipca 2003r. i mają zastosowanie do spraw wszczętych po tym dniu. Każdy przepis reguluje sytuację na przyszłość (lex retro nono agit), a wyjątki od tej zasady muszą być ściśle określone. W sprawach wszczętych, a niezakończonych miały zastosowanie przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, Dz. U. Nr 89, poz. 414). Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że dla oceny skarżącej jako strony postępowania znaczenie miały przepisy zawarte w art. 28 Kpa w powiązaniu z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego obowiązującego w 2001r. Sąd nie podziela w tym zakresie poglądu orzekających w sprawie organów co do określenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (a zatem i w postępowaniu legalizacyjnym). Takie same stanowisko zajmował już tut. Sąd w wyroku z dnia 14 maja 2007r. sygn. akt II SA/Bd 216/07 stwierdzając, że "jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji wynikła legitymacja strony w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu właściwego do wznowienia postępowania, czy też – stwierdzenia nieważności decyzji, to późniejsza zmiana prawa materialnego, pozostaje bez wpływu na uprawnienie ówczesnej strony do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania lub z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Inaczej mówiąc podmiot będący stroną postępowania zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa materialnego, zachowuje legitymację strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, czy też w sprawie stwierdzenia nieważności nawet w sytuacji, gdy w międzyczasie wydano nowe, lub zmieniono przepisy odmiennie regulujące kwestię tej legitymacji." Przechodząc do drugiej kwestii należy ocenić, czy skarżąca w oparciu o wymienionej wyżej przepisy posiada status strony. To, że organ do pewnego czasu traktował ją jako stronę, nie świadczy o tym, że faktycznie jest stroną postępowania. Jak to już wyżej wskazano, bycie stroną należy do kategorii obiektywnych. O tym czy ktoś jest stroną czy nie decydują przepisy prawa materialnego. Fakt uznania kogoś za stronę w jednym postępowaniu nie oznacza, że w podobnym postępowaniu również jest ona stroną. Sąd podziela wyrażony już w orzecznictwie pogląd "że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, w szczególności wymagań techniczno – budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Oznacza to, że właścicielom nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli planowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez narzucenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych oraz innych norm dotyczących budowy i utrzymania obiektu wywołując skutki wymienione w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego" (wyrok NSA 18 października 2004r. sygn. IV SA 4878/02, Lex nr 16448). Należało zatem wykazać swój własny interes prawny z powołaniem się na przepisy prawa materialnego. "Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej" (wyrok NSA z 24 listopada 1999r. sygn. akt IV SA1866/97, Lex nr 48704 ). Oceny takiej należy dokonać ze względu na powołaną podstawę prawną wznowienia – art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pojęcie strony jest zatem kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Przechodząc do rozpatrzenia trzeciej kwestii należy wskazać na treść art. 148 § 1 i 2 Kpa, który ustanawia termin 1 miesiąca dla złożenia podania o wznowienie postępowania w oparciu o pkt 4 art. 145 § 1 Kpa. Termin 1 miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Strona już w trakcie prowadzonego postępowania została poinformowana, że nie przysługują jej prawa strony. Ponieważ wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej istotne znaczenie w ocenie Sądu posiada data dowiedzenia się o decyzji ostatecznej. Sprawa ta nie została precyzyjnie wyjaśniona, ale wątpliwości w tym zakresie należy rozstrzygnąć na korzyść skarżącej. Jak pisze pełnomocnik skarżącej we wniosku o wznowienie postępowania informacja organu o postępowaniu ukończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nie była precyzyjna, co pozwala na uznanie, że wniosek został złożony w terminie . Wznowienie postępowania administracyjnego związane jest z określonymi wadami procesowymi. Co do zasady badanie czy ktoś jest strona postępowania czy też nie następuje w postępowaniu po wznowieniu postępowania. Jednakże w sytuacji gdy podanie zostało złożone po terminie albo też w sposób oczywisty wynika, że wnoszący podanie nie ma przymiotu strony, odmawia się wszczęcia postępowania. Tym samym decyzja ostatecznie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę należało oddalić.