II OSK 89/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. W . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 848/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rurociągu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 848/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rurociągu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał Spółce [...] rozbiórkę rurociągu o średnicy 0,8 m zrealizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości S., gm. Góra Kalwaria. Powodem nałożenia nakazu rozbiórki był fakt niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. W skardze na powyższą decyzję Spółka [...] zarzuciła rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 pkt 1, 7 i 9 i art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce pozwolenia na budowę osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zatwierdzony projekt budowlany obejmuje m.in. rozwiązania z zakresu kanalizacji deszczowej zakładające odprowadzenie tej kanalizacji do istniejącej kanalizacji, która w celu udrożnienia miała zostać przebudowana w rurociąg. Skarżąca Spółka podniosła, iż nie wykonała nałożonych obowiązków, bowiem kwestionuje zasadność postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. W ocenie skarżącej Spółki zrealizowany rurociąg był objęty uzyskanym pozwoleniem na budowę, inwestor posiada na jego wykonanie stosowne uzgodnienia i trwa postępowanie legalizujące wykonany rurociąg na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym faktu uzyskania przez inwestora decyzji Starosty Piaseczyńskiego decyzji z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie legalizacji urządzeń wodnych, obejmujących przedmiotowy rurociąg. Ponadto Spółka podniosła, że wykonanie decyzji rozbiórkowej oznaczałoby przerwanie działania istniejących urządzeń melioracyjnych, a co za tym idzie – zniszczenie cudzego mienia, a więc czyn zagrożony karą. Ponadto zastosowany w sprawie art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do budowy obiektu lub jego części, a nie do innych robót budowlanych. Wykonane roboty organy zakwalifikowały jako przebudowę istniejącego rowu tranzytowego w rurociąg, a przebudowa stanowi inny rodzaj robót budowlanych niż budowa, co wynika z treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, sporny rurociąg nie był objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Po drugie Sąd podniósł, że nie można uznać rurociągu za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż jego funkcja nie wiąże się z istnieniem konkretnego obiektu budowlanego. Ponadto Sąd zauważył, że w miejscu istniejącego rowu melioracyjnego powstał zupełnie nowy obiekt budowlany, przez co należy uznać, że sporny rurociąg powstał w wyniku budowy, a nie przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy. Niesporne jest też, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 9 października 2006 r., co zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki obiektu. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego, co do tego, iż zaskarżone decyzje są obarczone wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności. Jedynie zarzut co do braku należytego uzasadnienia zaskarżonych decyzji został przyjęty przez Sąd, jednakże uchybienie to nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi, gdyż nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jako zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazano: – błędną wykładnię art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonanie robót polegających na zmianie odcinka rowu tranzytowego (melioracyjnego) na rurociąg stanowi budowę, a nie przebudowę; – błędną wykładnię art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że rurociąg, odbierający wody opadowe z terenu osiedla budynków jednorodzinnych, stanowi samodzielny obiekt budowlany, a nie stanowi urządzenia budowlanego; – niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie Prawa budowlanego, polegające na niezastosowaniu ww. regulacji, prowadzące do przyjęcia, że przebudowa, w rezultacie której powstał rurociąg, nie była objęta pozwoleniem na budowę, podczas gdy zgodnie ze wskazanymi przepisami, pozwolenie na budowę, co do zasady, dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Sąd pierwszej instancji pominął też, iż przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, co nie może mieć miejsca w przypadku wyłączenia z zakresu pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej; – niezastosowanie § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w efekcie którego dokonano błędnej wykładni art. 3 pkt 9 i art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że rurociąg służący odprowadzaniu wody deszczowej, nie stanowi urządzenia budowlanego i że powinien być objęty odrębnym pozwoleniem na budowę; – niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą być zastosowane do przebudowy oraz, że obejmują również urządzenia budowlane, podczas gdy mogą być one stosowane wyłącznie do budowy obiektów budowlanych, a w sprawie winny mieć zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Jako zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, wskazano: – art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji jako niewykonalnej i podjętej z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie tych przepisów do przebudowy urządzenia budowlanego; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i brak uzasadnienia decyzji potwierdzającego istnienie naruszeń art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie występowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności skargę kasacyjną rozpoznać należało w ramach podniesionych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak również wskazano w niej na uchybienia przepisom postępowania, które w ocenie autora skargi kasacyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do oceny zasadności przedstawionych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. 1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopuścił do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 2 a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów należy zauważyć, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a, tj. stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 i 4 i obciążonej wadą niewykonalności. Przypomnieć w tym miejscu należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została na podstawie art. 48 pkt 4 Prawa budowlanego. Powodem wskazania przewidzianej w tym przepisie rozbiórki było niewykonanie przez inwestora, w wyznaczonym terminie, wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2006 r. obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania samowolnie wybudowanego rurociągu. Zauważyć przy tym należy, że skarżący, mimo iż jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej kwestionują zasadność nałożonego obowiązku wcześniej nie zgłaszali żadnych zarzutów w tym zakresie. Zważywszy, że do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 48 pkt 4 Prawa budowlanego wystarczające jest stwierdzenie niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków, należy stwierdzić, iż wobec przyznania przez skarżącą spółkę tego faktu zastosowanie wymienionego wyżej przepisu należy uznać za zasadne. Tym bardziej że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie miała miejsce jedynie przebudowa urządzenia budowlanego a nie budowa nowego obiektu. Nie do przyjęcia jest również stanowisko autora skargi dotyczące niewykonalności zaskarżonej decyzji. W rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji może być faktyczna i prawna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący ma na uwadze faktyczną niewykonalność orzeczonej w kontrolowanej decyzji rozbiórki. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie ani względy ekonomiczne, finansowe, jak również utrudnienia techniczne nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji. Przeszkody te muszą mieć trwały charakter i ich istnienie uniemożliwiające wykonanie decyzji winno być udowodnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, brak jest podstaw do przyjęcia, iż przy obecnie istniejącym stanie wiedzy technicznej wykonanie orzeczonej rozbiórki rurociągu nie jest możliwe. Nie okazał się również trafny zarzut naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ polegający na oddaleniu skargi pomimo zaistnienia w postępowaniu administracyjnym naruszeń art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając wymieniony wyżej zarzut, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż organy nadzoru budowlanego zaniechały ustalenia czy wykonywane roboty budowlane objęte były pozwoleniem na budowę, a także nie ustaliły czy przedmiotowy rurociąg jest urządzeniem budowlanym czy też obiektem. Powyższe stwierdzenia należy uznać za bezzasadne. Zarówno organy nadzoru budowlanego jak i sąd przyjęły – po uprzednim wyjaśnieniu sprawy w tym zakresie – że roboty budowlane wykonywane przy budowie rurociągu nie były objęte pozwoleniem na budowę osiedla domów jednorodzinnych. Tego rodzaju stanowisko znajduje pełne oparcie w treści dołączonej do akt sprawy decyzji z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych, jak i w dokumentacji projektowej. W pkt 2c wskazanej decyzji zawarty bowiem został obowiązek uzyskania przez inwestora nie tylko pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzeń melioracyjnych ale również pozwolenia budowlanego na wykonanie stosownych robót budowlanych. Sąd I instancji dostrzegł, iż kontrolowana decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia i słusznie uznał, iż uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. 2. Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, iż najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zarzucając sądowi błędną wykładnię tego przepisu, skarżący wskazał, iż mylnie zinterpretował on wymieniony wyżej przepis, przyjmując, że przedmiotowy rurociąg nie stanowi urządzenia budowlanego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Stosownie do brzmienia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przedmiotowy rurociąg nie spełnia wymogów określonych w cytowanym wyżej przepisie. Trafnie przyjął Sąd I instancji, iż w miejsce dotychczas istniejącego rowu melioracyjnego powstał zupełnie inny obiekt, służący innym celom. O ile bowiem rów melioracyjny miał służyć odwadnianiu gruntów to zadaniem rurociągu jest odprowadzanie wód opadowych. Zgodzić się też należy, że rurociągi tego rodzaju stanowią budowle hydrotechniczne, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W pełni odpowiadają one definicji budowli hydrotechnicznych zawartej w § 3 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra OŚZNiL z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie. W przepisie tym wprost wymienia się rurociągi hydrotechniczne jako przykład budowli hydrotechnicznych. Skoro więc zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest: a) budynek (...), b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacją, c) obiekt małej architektury. to za trafne należy uznać stwierdzenie sądu I instancji, że przedmiotowy rurociąg stanowi samowolnie wybudowany obiekt budowlany w związku z czym zasadnie zastosowane zostały do jego rozbiórki przepisy art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Uznanie samowolnie wybudowanego rurociągu za obiekt budowlany ma przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 i § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budowla hydrotechniczna – jaką jest niewątpliwie przedmiotowy rurociąg – jako obiekt budowlany wymaga do zrealizowania uprzedniego uzyskania zarówno pozwolenia wodnoprawnego jak i pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.