II OSK 139/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 179/07 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia naczelnika gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz M. Ż. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 15 marca 2004 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wniesiony został wniosek J. Ż. o stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Krasnem z dnia [...] czerwca 1976 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówiło wszczęcia żądanego postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. następczyni prawna J. Ż. J. Ż. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności wymienionego na wstępie Zarządzenia Naczelnika Gminy w Krasnem. Jednocześnie wniosła o przywrócenie jej terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie przywróciło stronie uchybiony termin, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. Organ stwierdził, iż objęte wnioskiem Zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisu art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz art. 37 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwuinstancyjnym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.). Stanowi ono akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Żadne też przepisy nie przewidują możliwości wzruszenia tego Zarządzenia, w szczególności w drodze stwierdzenia jego nieważności. Brak było więc - zdaniem organu - podstaw do uwzględnienia wniosku J. Ż.. Wymienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. J. Ż. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie łącznie z decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w Krasnem z dnia [...] czerwca 1976 r. Wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił po uznaniu za zasadne stanowiska z zaskarżonej decyzji, iż ocena prawidłowości Zarządzenia z dnia 28 czerwca 1976 r. i wzruszenie tego rodzaju aktu terenowego organu administracji państwowej nie należy do kompetencji organu administracji w trybie postępowania administracyjnego. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną J. Ż. reprezentowana przez radcę prawnego J J-K. Skargę tę oparła o następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy stosownie do wymienionego przepisu sąd powinien uchylić decyzję w całości z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 2 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, iż strona była pozbawiona możliwości zaskarżenia zarządzenia, zaś wyłączną ścieżkę kwestionowania odjęcia prawa własności było składanie w toku postępowania uwag, wniosków i odwołań od projektów zarządzenia oraz art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi poprzez jego błędne zastosowanie, z uwagi na to, iż w przedmiotowej sprawie właściwy był tryb wyznaczania terenów budowlanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy stosownie do tego przepisu sąd powinien uchylić decyzję w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organ administracji art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku starannego wyjaśniania podstawy faktycznej i prawnej decyzji - organ nie wskazał, jakie elementy treści zarządzenia przemawiają za uznaniem go za akt prawa miejscowego, a dyskwalifikują go jako decyzję administracyjną; organ nie wskazał podstawy faktycznej swojego rozstrzygnięcia, podając jako motywy decyzji wyłącznie przepisy ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oddalającego skargę. W szczególności uzasadnienie podstawy prawnej zawiera wiele omyłek pisarskich oraz zdań niedokończonych - w wyroku brakuje części uzasadnienia, ponadto błędne czy też mylne sformułowania uniemożliwiają odczytanie motywów rozstrzygnięcia sądu; II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 2 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi wyłączała możliwość jakiejkolwiek kontroli w administracyjnym toku postępowania zarządzenia, które skutkowało odjęciem prawa własności nieruchomości osób fizycznych; błędna jest w szczególności wykładnia, iż skoro ustawa przewidywała możliwość składania w toku postępowania uwag, wniosków i odwołań od projektów zarządzenia to wykluczone jest stwierdzenie nieważności takiego zarządzenia, art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie. W szczególności Sąd nie wziął pod uwagę, iż art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczył sytuacji, gdy tereny budowlane były wyznaczane na podstawie art. 3-6 ustawy. W przedmiotowej sprawie właściwy był tryb wyznaczania terenów budowlanych na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, bowiem we wsi W. istniał zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu Rzeszowie nr 94/74 - a zatem art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, bowiem zarzuty obrazy prawa materialnego można rozważać w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, będącego efektem postępowania przeprowadzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wychodząc z tego założenia należy uznać, iż skarga kasacyjna trafnie zarzuciła rażące naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku sądu powinno odpowiadać wymogom z tego przepisu, do których należy przedstawienie nie tylko ustaleń dokonanych przez organ rozpoznający sprawę, a także zarzutów ze skargi i stanowisk stron, i - przede wszystkim - ocenę tych ustaleń i tych stanowisk pod względem ich zgodności z prawem. Podstawa prawna wyroku powinna być nie tylko podana, lecz i wyjaśniona. Z uzasadnienia wyroku winno wynikać jakie jest stanowisko sądu w stosunku do zarzutów i twierdzeń stanowiących podstawę skargi strony i jakimi przesłankami kierował się sąd uwzględniając lub oddalając tę skargę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazanych wyżej wymogów nie spełnia. Jak trafnie podniesiono w motywach skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tym brak jest prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oddalającego skargę, zawiera ono omyłki pisarskie oraz zdania niedokończone. Tak więc w wyroku brakuje części uzasadnienia, ponadto błędne czy też mylne sformułowania uniemożliwiają odczytanie motywów rozstrzygnięcia Sądu. Stanowisko Sądu w zakresie podstawy prawnej wyroku nie jest jasne: zdanie 2 na s. 3 uzasadnienia wyroku "Stanowisko organu, iż zarządze nie stanowi akt prawa miejscowego i nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego" nie zostało dokończone, tak więc w wyroku brakuje części uzasadnienia. Podobnie niedokończonym jest zdanie 4 na s. 3 uzasadnienia "...przejmowanych na własność Państwową art. 8 ust. 3", gdyż nie wiadomo do czego odnosi się odesłanie do przepisu ustawy. Kluczowe dla wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia passus zdania trzeciego na s. 3 uzasadnia "wyłączenie w toku postępowania nadzorczego" nie wiadomo do jakich środków zaskarżenia się odnosi, gdyż przepis art. 4 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie wyłącza żadnych środków zaskarżenia. Uchybienia te powodują, iż uzasadnienie wyroku jest na tyle nieczytelne, iż uniemożliwia poznanie motywów rozstrzygnięcia Sądu. Brak możliwości zapoznania się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji, w szczególności ze stosunkiem tego Sądu do stanowiska skarżącej reprezentowanego w jej skardze, nie pozwala na ocenę podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uchybienia te stanowią też podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając skarżącej zwrot uiszczonego przez nią wpisu (50 zł) i wynagrodzenia adwokata w kwocie 200 zł.