II OSK 1287/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Halina Kuśmirek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. – O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 224/07 w sprawie ze skargi Haliny P. – O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2007 r. nr[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 224/07, oddalił skargę H. P.-O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego przeznaczonego pod mieszkalnictwo, usługi i biura, z częścią gastronomiczną i garażem podziemnym – Centrum [...] planowanego do realizacji na działkach nr [...] w P. przy ul.[...]. Do wniosku dołączono oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oryginał mapy zasadniczej, umowy z gestorami sieci cieplnej i wodnej oraz postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] października 2006 r. uzgadniające przedmiotową inwestycję w zakresie obsługi komunikacyjnej. W dniu [...] listopada 2006 r. inwestor przekazał organowi oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, protokół z wizytacji konserwatorskiej oraz odbioru końcowego prac wykopaliskowych. Wyjaśnił też, że poziom terenu przy budynku znajduje się na wielu różnych rzędnych wysokościowych dostosowanych do specyficznej lokalizacji obiektu. Wszystkie zaś lokale użytkowe posiadają posadzki powyżej terenu urządzonego przy budynku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent Miasta P. nałożył na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia planu zagospodarowania terenu do zgodności z art. 5 ustawy – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w terminie 3 dni pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dniu [...] grudnia 2006 r. H. P.-O. wniosła o wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę oraz o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w P. (sygn. akt III Ns 1446/06) w sprawie stwierdzenia zasiedzenia części nieruchomości, którą wnioskodawca zamierza przeznaczyć na cele budowlane. W szczególności podniosła, że wnioskodawca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albowiem część nieruchomości od wielu lat znajduje się w jej samoistnym posiadaniu. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce [...] pozwolenia na budowę Centrum [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – Obszar S. w P. (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...]). Wnioskodawca złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt w dniu [...] września 2006 r. został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Inwestor uzyskał przyłączenia planowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej oraz warunki techniczne w zakresie sieci wodnej. Zawarł też umowę o przyłączenie do sieci cieplnej. Nadto projektowana inwestycja została uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków (pismo z dnia [...] października 2006 r.). Do uwag Spółdzielni [...] inwestor ustosunkował się przedstawiając na planie zagospodarowania terenu drogi dojazdowe do działki nr[...]. Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta P. wnieśli M. R.-R., Spółdzielnia[...], H. P.-O. oraz A. M. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. Organ, podając w zawiadomieniu datę[...] grudnia 2006 r. jako termin do zapoznania się z materiałem dowodowym, nie uwzględnił kiedy strony faktycznie odbiorą zawiadomienie. Wydając zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy większość stron postępowania nie odebrała jeszcze zawiadomienia, nie zapewnił im czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta P. powinien był przed wydaniem decyzji rozpatrzyć wniosek o zawieszenie postępowania, który wpłynął w dniu [...] grudnia 2006 r. W ocenie Wojewody naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) uprawniało do uchylenia decyzji organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie w sposób ogólny, bez dokładnej analizy, stwierdzono, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Poprzez naruszenie art. 10 k.p.a. nie zostały wyjaśnione zarzuty odwołujących się dotyczące naruszeń postanowień planu. Rozpatrzenie ich w toku postępowania odwoławczego i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania administracyjnego, w efekcie czego doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał też, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta winien wyjaśnić czy projektowany obiekt nie narusza wyznaczonej planem strefy widoków oraz czy projektowana funkcja obiektu na terenie działki nr [...] jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, który dopuszcza na tym terenie realizację tylko funkcji kultury, administracji publicznej i organizacji wyższej użyteczności. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że z opisu technicznego oraz przekrojów budynku wynika, że liczba kondygnacji wynosi 5, a plan dopuszcza 3 kondygnacje od poziomu terenu do gzymsu dachowego oraz dach stromy co najmniej dwuspadowy, którego wysokość nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji, nie wyższej niż kondygnacje położonej poniżej gzymsu dachowego budynku. Dodatkowo wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien sprawdzić zgodność oświadczenia inwestora z dnia [...] listopada 2006 r. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem pełnomocnictwo właściciela działek nr [...] z dnia [...] września 2006 r. nie stanowi stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Ponadto wskazane oświadczenie jest niespójne z wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. Z wniosku wynika bowiem, że inwestorem jest spółka [...], a z oświadczenia, że R. J. reprezentuje Związek [...] w RP z siedzibą w W.. Skargę od powyższej decyzji wniosła H. P.-O. zarzucając organowi odwoławczemu obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien zaskarżoną decyzję uchylić i orzec reformatoryjnie, odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 224/07, stwierdził, że skarga okazała się bezzasadna. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie poglądem, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez uprzedniego zapewnienia stronom możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie dał stronom możliwości zapoznania się z aktami sprawy po zakończeniu postępowania dowodowego oraz nie ustosunkował się do żądań stron przed wydaniem swej decyzji. Zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2006 r., kierowane przez Prezydenta Miasta P. do stron postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się w terminie do dnia [...] grudnia 2006 r. z aktami sprawy, zostało doręczone stronom albo w dniu wydania decyzji, albo już po jej wydaniu. Jedynie uczestniczce postępowania M. R.-R. doręczono zawiadomienie w dniu [...] grudnia 2006 r., tj. w ostatnim dniu terminu, który organ wyznaczył na zapoznanie się z aktami. Mając na uwadze, że Prezydent Miasta wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2006 r. nie sposób uznać, by strony miały sposobność wypowiedzieć się przed zakończeniem postępowania co do zebranych dowodów. Uczyniły to dopiero w odwołaniach od decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd uznał, że Wojewoda słusznie stwierdził, iż skoro strony postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego miały możliwość ustosunkować się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, to wydanie w tymże postępowaniu rozstrzygnięcia reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) pozbawiłoby je przysługującego im prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.). W tej sytuacji nie chodzi zatem – jak wskazała skarżąca – o potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, lecz o wynikający z przepisów prawa obowiązek ustosunkowania się organu I instancji do przedstawianych przez strony postępowania wniosków dowodowych. Nie można było też uznać okoliczności faktycznych przyjętych przez organ I instancji za udowodnionych, skoro strony nie miały możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie uznał, że decyzja organu I instancji jest sprzeczna z planem miejscowym, a złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało skutecznie złożone. Wojewoda ograniczył się do wskazania, że organ I instancji jedynie ogólnie, bez dokładniejszej analizy uznał, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Celowo organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących naruszeń planu, bowiem ich rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W wytycznych wskazał jedynie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien ocenić czy projektowany obiekt nie narusza wyznaczonej planem strefy ochrony widoków oraz czy funkcja obiektu jest zgodna z ustaleniami planu mówiącymi, iż na terenie tym dopuszcza się tylko realizację funkcji kultury oraz administracji publicznej i organizacji wyższej użyteczności. Zaznaczył też, że z opisu technicznego oraz przekrojów budynku wynika, iż liczba kondygnacji projektowanego obiektu wynosi 5, a plan na tym terenie dopuszcza od poziomu terenu do gzymsu dachowego 3 kondygnacje oraz dach stromy co najmniej dwuspadowy, którego wysokość nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji nie wyższej niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego budynku. Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji nie przesądzono również, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wytycznych dla organu I instancji Wojewoda nakazał sprawdzenie zgodności wypełnionego przez inwestora w dniu [...] listopada 2006 r. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji pozwolenia na budowę. Wskazał, że pełnomocnictwo właściciela gruntu (działki nr [...]) z dnia [...] września 2006 r., na które powołuje się inwestor nie stanowi stosunku zobowiązaniowego (umowy) przewidującego uprawnienia do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Zdaniem Wojewody złożone oświadczenie jest niespójne z wnioskiem z dnia [...] października 2006 r., z którego wynika, że inwestorem w niniejszej sprawie jest [...] Sp. z o.o., a z oświadczenia wynika, iż R. J. reprezentuje osobę prawną – Związek [...] w RP w W. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jeżeli bowiem organ I instancji dojdzie do przekonania, że inwestor nie złożył prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie mógł wezwać go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o to właśnie oświadczenie, z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Dlatego, wobec niewyjaśnienia kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez organ I instancji, rację miał Wojewoda uchylając decyzję I instancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Również bezzasadnie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda słusznie uchylił się od merytorycznej oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego terenu, albowiem organ I instancji, przez fakt uniemożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie miał możliwości ustosunkować się do zarzutów stron, w tym dotyczących niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy o zarzutach dotyczących planu podniesionych w odwołaniu stron stanowiłoby naruszenie w takiej sytuacji naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, bez wskazania podstawy prawnej wynikającej z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył w imieniu H. P.-O., jej pełnomocnik – adwokat T. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z regulacji prawnej art. 183 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjna przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej i podany wyżej wymóg dokładnego sprecyzowania zarzutów oraz ich uzasadnienia powoduje zaliczenie tego środka odwoławczego do sformalizowanych. To w konsekwencji spowodowało wprowadzenie przymusu adwokackiego lub radcowskiego (art. 175 p.p.s.a.). Kasacja nie odpowiadająca wymogom ustawowym uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut. Wymogów ustawowych nie spełnia niniejsza skarga kasacyjna. Autor skargi kasacyjnej, wprawdzie na wstępie podał, że wnosi ją od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2007 r., to precyzując swoje stanowisko dalej oświadczył, iż "zaskarża przedmiotową decyzję w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania". Ponadto wnosił o zasądzenie kosztów kasacyjnych. Dalej niezmiennie utrzymuje, że zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 tej ustawy. Treść zarzutów i wskazane w zarzutach przepisy prawa odnoszą się bezsprzecznie do aktu administracyjnego, tj. decyzji, która była przedmiotem skargi, tj. decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można wnieść do Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego sprawę. Jak podkreślono wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia lub postępowania przed Sądem pierwszej instancji i musi ograniczyć się do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Jak przytoczono w przedstawionej wyżej treści skarga kasacyjna kieruje wszystkie zarzuty do kwestionowanej decyzji administracyjnej nie zaś do wyroku Sądu pierwszej instancji. Oznacza to wadliwość sformułowania skargi kasacyjnej, z naruszeniem podstawowych przepisów art. 174 i 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak skonstruowana skarga kasacyjna z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 183 § 1 p.p.s.a.) wyklucza możliwość jej rozpoznania i oceny co do słuszności zarzutów. Nie ma więc Sąd kasacyjny możliwości skontrolowania wyroku Sądu pierwszej instancji i dokonania jego oceny prawnej, skoro zarzuty skargi kasacyjnej i jej wnioski merytoryczne dotyczą decyzji organu. Z powyższych przyczyn należało oddalić skargę kasacyjną, jako nieodpowiadającą wymogom prawnym. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.