II OSK 1779/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 378/07 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu 2. zasądza od Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., nałożył na Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że bezspornym jest, że nałożony na zobowiązany Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. obowiązek nie został wykonany w wyznaczonym terminie. Niewykonanie obowiązku rodzi po stronie wierzyciela obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Dlatego stosownie do art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 954 ze zm.) wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy wynika z decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i tak długo jak decyzja ta pozostaje w obrocie oprawnym, wskazany nią obowiązek jest wymagalny i będzie egzekwowany. W sprawie zastosowano grzywnę w celu przymuszenia, jako środek mniej dla zobowiązanego uciążliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 2378/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że poza sporem pozostaje, że wystawiając tytuł wykonawczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza, jako podstawę prawną obowiązku polegającego na przedłożeniu ekspertyzy stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K., wskazał decyzję własną z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Wymagało ustalenia,. czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] dawała podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i jaki był charakter prawny tego orzeczenia. Wskazując podstawę prawną orzeczenia wydanego [...] stycznia 2004 r. organ powołał m.in. art. 62 ust. 3 z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). By dokonać oceny czy stan, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane występuje, organ winien był przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, a także ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu. Dopiero w oparciu o te ustalenia organ winien podjąć stosowne decyzje co do przeprowadzenia kontroli bądź wykonania ekspertyzy. Określenie wynikającego z art. 63 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku lub jego części może być zawarte w decyzji tylko wtedy, gdy decyzja ta dotyczy również nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli. Prawo budowlane przyznało organom administracji architektoniczno-budowlanej oraz organom nadzoru budowlanego, prawo do nakładania na uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych, obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, jednak podstawą wydania takiego nakazu jest art. 81c ust. 2, a obowiązek nakładany jest w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to ma charakter dowodowy. Z treści merytorycznej wydanego [...] stycznia 2004 r. orzeczenia wynika, że rzeczywistą intencją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza było nałożenie na Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w K. obowiązku, o którym mowa w art. 81c Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie to, wbrew wytycznym art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nazwano "decyzją". Podkreślić jednak należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego, pisma strony bądź stanowiska organu rozstrzyga nie jego nazwa lecz treść merytoryczna (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Gd 316/00). Rozpatrując zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z dnia [...] czerwca 2007 r. organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, pominął całkowicie charakter rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2004 r., które bez wątpienia dotyczyło obowiązku wskazanego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i miało charakter ściśle dowodowy. Takie orzeczenie nie może stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. W konsekwencji, za niedopuszczalną należało uznać egzekucję prowadzoną w oparciu o "decyzję" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z dnia [...] stycznia 2004 r. Sąd ustosunkowując się do podniesionych w skardze argumentów strony skarżącej wyjaśnił, że zarzuty dotyczące zasiedlenia budynku i wywodzone przez stronę skarżącą z tego faktu konsekwencje nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii i zastosowanie właściwych przepisów z uwzględnieniem wymagań przepisów odrębnych. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 170, art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ‘P.p.s.a.") poprzez: 1) błędne wyjście poza granice skargi i nieuprawnione kwestionowanie prawomocnych i ostatecznych decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]; 2) zastosowanie środków nieprzewidzianych ustawą; 3) wskazanie organom nadzoru budowlanego dalszego postępowania w sposób błędny; 4) uchylenie postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kalisza z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], przy jednoczesnym całkowitym braku w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia i wskazań dla organów,. co do dalszego postępowania; 5) ponowne rozpoznanie sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która była rozpoznana i zakończyła się prawomocnym orzeczeniem; art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 19766 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) poprzez jego niezastosowanie. Wnosił o przeprowadzenie dowodu z akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art.170 i art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W aktach sprawy jest dołączony wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego z Poznaniu z 25 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 309/04 w sprawie ze skargi Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego, oddalający skargę. Wyrok stał się prawomocny 17 stycznia 2006 r. Zgodnie z art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, prawomocny wyrok wiąże zarówno strony, jak i Sąd, co wyłącza ponowną kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie objętym powagą rzeczy osądzonej. Rozpoznając skargę na postanowienie o nałożeniu grzywny, Sad obowiązany był rozważyć związanie wyrokiem z 25 listopada 2005 r. sygn. akt SA/Po 309/04. Sąd wskazując na powołane w tytule wykonawczym decyzji z [...] stycznia 2004 r. Nr [...] nie uwzględnił, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] marca 2004 r. nr [...]. Niepowołanie decyzji ostatecznej w tytule wykonawczym nie ma znaczenia prawnego dla istnienia obowiązku, jeżeli decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 954 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tejże ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku. Po prawomocnym orzeczeniu Sądu w sprawie objętej tytułem egzekucyjnym decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...], zarzut naruszenia art. 29 §1 powołanej ustawy jest w pełni usprawiedliwiony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na odstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.