II SA/Rz 1136/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi M. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i Z. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 351/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] o nałożeniu na K. i B. Ch. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną przebudową istniejącego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej na działce nr ewid. 577 w L. do stanu zgodnego z prawem. Sąd zarzucił naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, stwierdzając, że strony bez własnej winy nie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu ponownym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której przesłuchał świadków, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] nałożył na B. Ch. – pełnomocnika M. Ch. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego na działce nr ewid. 577 w L. oraz orzeczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną i braku zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi – w terminie do 31.12.2006 r. – w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z samowolną przebudową istniejącego budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przeprowadzona w styczniu 2004 r. kontrola na działce nr 577 ujawniła prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczym polegających na wykonaniu konstrukcji budynku, ścian i więźby dachowej z elementów drewnianych. Budynek ten usytuowany jest w odległości 0,96 m od granicy z działką nr 576, 1,10 m od granicy z działką nr 581 i 8,30 m od granicy z działką nr 578. 7, posiada wymiary zewnętrzne 7,15 m x 7,15 m, wysokość w kalenicy ok. 6,90 m. Do akt sprawy dołączone zostało pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o wymiarach 7,0 m x 7,0 m na działce przy ul. K. w L. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. [...].08.1953 r. W oparciu o zeznania świadków organ ustalił, że w latach 1999-2000 budynek był remontowany, wymieniono wówczas pokrycie dachowe oraz przegniłe elementy konstrukcyjne ścian i więźby dachowej, wymieniono część desek szalunkowych ścian. Remontowany budynek nigdy natomiast nie został rozebrany. Prowadzone prace stanowiły przebudowę, na którą inwestorzy nie uzyskali pozwolenia, a w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. wstrzymał roboty budowlane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane. Decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem znajduje oparcie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Od decyzji tej odwołali się M. i Z. S., zarzucając nałożenie wymienionych w niej obowiązków nie na stronę, lecz na jej pełnomocnika, niewłaściwe zastosowanie trybu legalizacji z art. 51 ustawy Prawo budowlane, a także uchybienia przepisom k.p.a. – art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie odwołujących organ I instancji niewłaściwie zebrał i ocenił materiał dowodowy (zeznania świadków) i w efekcie błędnie dokonał kwalifikacji robót budowlanych, które miały charakter nie przebudowy, lecz budowy. Państwo Ch. w rzeczywistości rozebrali stary budynek gospodarczy, na budowę którego posiadali pozwolenie z 1953 r. i w jego miejsce wybudowali nowy budynek. Potwierdzają to pierwsze oględziny, w trakcie których organ stwierdził wymianę podstawowych elementów konstrukcyjnych (m. in. podwaliny budynku i fundamenty narożne). Niewłaściwe ustalenie, że roboty budowlane miały charakter przebudowy skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 51 ustawy Prawo budowlane zamiast art. 48 tej ustawy. Ponadto w razie wątpliwości organ winien był zasięgnąć opinii biegłego, zgodnie z wnioskiem złożonym przez odwołujących. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej zobowiązanego i w tym zakresie orzekł o nałożeniu obowiązku na M. Ch. (obecna właścicielkę działki 577), w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu powołał się na ustalenia organu I instancji, precyzując jednocześnie, że odległość spornego budynku od granicy z działką nr 578 wynosi 2,30 m (w decyzji organu I instancji podano 8,30 m). Odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania, podając, że uwzględnił jedynie ten dotyczący niewłaściwego wskazania adresata obowiązku i w tej części zreformował zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uwzględnienia odwołania w pozostałej części. Organ I instancji wykonał wytyczne Sądu z wyroku z 15 grudnia 2005 r.; prawidłowo powiadomił wszystkie strony o terminie rozprawy administracyjnej i przeprowadził rozprawę w dniu [...].06.2006 r., w trakcie której przesłuchał świadków. Ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na protokołach rozpraw z [...].05.2004 r. i z [...].06.2006 r., protokołach kontroli z [...].01.2004 r. i z [...].06.2005 r. oraz wyjaśnieniach B. Ch. z [...].02.2004 r., natomiast protokół z rozprawy z [...].07.2004 r. i zeznania przesłuchanych [...].07.2004 r. świadków nie mają mocy dowodowej, ponieważ pochodzą z nieprawidłowo przeprowadzonych dowodów. W ocenie organu odwoławczego nie było konieczności powoływania biegłego, ponieważ nie ma znaczenia czy przy przebudowie wykorzystano nowe czy stare elementy. Wykonanie prac polegających na przebudowie potwierdzają zdaniem organu zarówno zeznania świadków, jak i fakt zgłoszenia przez K. i B. Ch. do Starostwa Powiatowego w U. w 2000 r. zamiaru prowadzenia remontu istniejącego budynku gospodarczego. Rzeczywiste roboty wykonane na podstawie tego zgłoszenia wykraczały jednak poza zakres robót w nim określonych, stąd też nie można zakwalifikować ich jako remont obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, lecz jako przebudowę istniejącego obiektu. Art. 48 cyt. ustawy stosuje się wyłącznie w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przypadku samowolnego wykonywania innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, stosuje się przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Decyzja ta jest przedmiotem skargi M. i Z. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, którzy wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty, podobnie jak w odwołaniu dotyczą naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48 tej ustawy. Błędna ocena materiału dowodowego doprowadziła zdaniem skarżących do niewłaściwej kwalifikacji robót wykonanych na działce 577. Przy tej kwalifikacji organy powołały się na różne przepisy – art. 3 pkt 6 oraz art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, nie wyjaśniając, w przypadku licznych nowelizacji tej ustawy, które jej brzmienie było wiążące przy wydawaniu decyzji. W ocenie skarżących zarówno zeznania świadków, w tym inwestorki K. Ch., jak i dokumenty, w tym pozwolenie na budowę z 1953 r. wskazują, że sporny budynek jest całkowicie nowy, wybudowany w miejscu wcześniej rozebranego, starego budynku. Świadczy o tym fakt, że stary budynek nie miał fundamentów, a nowy je posiada, a ponadto stary miał wymiary 7,0 m x 7,0 m a, nowy 7,15 m x 7,15 m. Wykonane roboty miały charakter budowy, a nie przebudowy, jak wadliwie przyjął organ, dlatego zastosowanie winien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto dla zastosowania trybu legalizacji niezbędne jest, aby wykonywane roboty nie powodowały zagrożenia bezpieczeństwa i nie odbiegały od warunków określonych w przepisach, podczas gdy w poprzednio przedłożonej inwentaryzacji zawarta była opinia rzeczoznawcy wskazująca, że budynek jest niestabilny, oprócz tego posadowiony jest ok. 1 m od granicy z działką nr 576, nie ma do niego dojazdu i zagraża bezpieczeństwu pożarowemu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 351/05 uchylającym decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. - nakładające obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku gospodarczego na działce nr 577 w L. wraz z orzeczeniem o prawidłowości wykonanych robót. Z uwagi na stwierdzone uchybienia formalne - naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (brak umożliwienia stronie udziału w postępowaniu) – Sąd nie dokonywał w tym wyroku oceny zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, co podkreślił w uzasadnieniu swojego orzeczenia. W sprawie dotyczącej samowolnej przebudowy budynku gospodarczego na działce nr 577 w L. toczyło się jeszcze jedno postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie na skutek skargi M. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. (stwierdzającą wykonanie obowiązku przedstawienia inwentaryzacji budowlanej) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 483/05 oddalił skargę na wymienioną wyżej decyzję kasacyjną i nie sporządzał uzasadnienia. Z przedstawionych okoliczności wynika, że choć sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowej, to Sąd nie wypowiadał się pod względem merytorycznym i w tym zakresie poprzednie wyroki nie związały Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i dotyczy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przewidziany w art. 51 i poprzedzającym go art. 50 ustawy Prawo budowlane tryb legalizacji stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 tej ustawy, a więc innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Dla zastosowania trybu legalizacji z art. 50 i 51 kluczowe jest zatem precyzyjne ustalenie jakiego rodzaju roboty budowlane zostały wykonane lub są wykonywane i wykluczenie możliwości stosowania art. 48. Jeśli roboty budowlane są prowadzone – organ winien wstrzymać ich wykonywanie stosownym postanowieniem (art. 50 ust. 1), a w następnej kolejności wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania – obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Konstrukcja tego przepisu, a w szczególności użycie spójnika "albo", nakazującego traktować sytuacje w nim ujęte rozłącznie, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wyznaczył kolejność działań organu. W pierwszej kolejności winien on rozważyć, czy istnieje możliwość legalizacji wykonanych robót z uwagi na przepisy prawa. Jeśli jest ona wykluczona – wydać nakaz przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 (zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórka obiektu), jeśli natomiast możliwość taka istnieje – zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 – tj. nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Pkt 3 ust. 1 art. 51 został zarezerwowany dla sytuacji istotnego odstąpienia od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia budowę - wówczas nałożony przez organ obowiązek dotyczy sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy orzekające w niniejszej sprawie wdrożyły procedurę legalizacyjną i nałożyły obowiązek wykonania i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej z naruszeniem art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przyczyną takiego stanu rzeczy była niewłaściwa ocena charakteru wykonanych robót budowlanych i nieprawidłowe zakwalifikowanie ich jako przebudowa budynku gospodarczego, podczas gdy w rzeczywistości mamy do czynienia z wykonaniem nowego obiektu, stanowiącego odbudowę wcześniej istniejącego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że będący przedmiotem postępowania obiekt został wykonany bez pozwolenia na budowę w latach 1999-2000, posiada wymiary 7,15 m x 7,15 m i konstrukcje drewnianą. Niesporne jest również, że w tym samym miejscu na działce nr 577 w L. posadowiony był wcześniej budynek drewniany o wymiarach 7 m x 7 m, wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 1953 r. Oględziny i zeznania świadków, a w szczególności samych inwestorów – K. i B. Ch., potwierdziły, że wykonano drewniane podwaliny budynku ustawione na betonowych fundamentach, konstrukcje ścian ze słupów drewnianych obitych deskami, drewnianą konstrukcję więźby dachowej i pokrycie dachowe z blachy. Wykonano także nowe fundamenty w narożach budynku. Charakter wykonanych robót potwierdza w ocenie Sądu, że polegały one na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, nawet jeśli przyjąć, jak chcą inwestorzy, że obiekt ten powstał z wykorzystaniem elementów po uprzednio istniejącym w tym samym miejscu budynku. Oceny tej nie podważa fakt zgłoszenia przez inwestorów w marcu 2000 r. (nota bene już po rozpoczęciu w 1999 r. robót budowlanych) zamiaru remontu budynku gospodarczego, który obejmować miał wymianę pokrycia dachowego, oszalowania ścian oraz stolarki okiennej i drzwiowej (k. 15 akt organu I instancji). Należy bowiem odróżnić zdefiniowane w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane pojęcie "remontu" od "budowy" – przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy, rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. Istotą remontu jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy nie mamy już do czynienia z "istniejącym" obiektem budowlanym, a w jego miejsce powstaje nowa substancja budowlana, choćby nawet zawierała elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Tego rodzaju pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.03.2001 r., SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85, a pogląd ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Od budowy odróżnić należy natomiast "przebudowę", której definicja została dodana przez ustawodawcę do ustawy Prawo budowlane nowelą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Obejmuje ona wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. W przedmiotowej sprawie uległa zmianie powierzchnia zabudowy, słusznie więc podnoszą skarżący, że wykonane roboty miały charakter budowy a nie przebudowy, a w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z przedstawionych wyżej przyczyn uznać należy, że kwalifikując wykonane roboty budowlane jako przebudowę organy naruszyły prawo materialne, a mianowicie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji także art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym organ dokona właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i wyda rozstrzygniecie odpowiadające prawu. Uznając, iż wykazane naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a.