VII SA/Wa 809/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant A.W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie T. M. J., A. P. Sp. Jawna pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych obejmujących przebudowę na cele mieszkalne poddasza budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], [...] obręb K., usytuowanej przy ul. P. we W. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie T. Sp. jawna pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanymi garażami i niezbędną infrastrukturą przy ul. P. na działce Nr [...], [...] obręb K. we W.. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zatwierdził zamienny projekt budowlany wskazujący na zakres samowolnie dokonanych podczas budowy zmian oraz udzielił pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej budynku. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie T. Sp. jawna pozwolenia na budowę polegającą na wykonaniu robót budowlanych obejmujących przebudowę poddasza w omawianym budynku wielorodzinnym na cele mieszkalne. Po rozpatrzeniu wniosku M. B. o stwierdzenie nieważności Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji złożone przez M. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej sprawdzeniu podlega w pierwszym rzędzie dopuszczalność złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności danej decyzji administracyjnej, czyli legitymacja procesowa czynna wnioskodawcy. Jak wskazał, przesądza o tym istnienie bądź brak po stronie autora wniosku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, której dotyczy wniosek nieważnościowy. Powołał treść art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 1999 roku, sygn. akt OPS 11/99 oraz inne orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczące problemu interesu prawnego. W ocenie organu analiza akt sprawy pozwala na ustalenie, iż M. B. nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia firmie T. Sp. jawna pozwolenia na budowę, ponieważ podmiotem co do zasady uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Ma to miejsce wówczas, gdy wspólnota mieszkaniowa jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową, a zatem gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze. zm. ) wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Mimo tego, że nie posiada osobowości prawnej może być przedmiotem praw i obowiązków. Ponadto z treści art. 21 ust. 1 ww. ustawy wynika, że to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyznał, że możliwe są pewne odstępstwa od przedstawionych ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym takich jak właśnie wspólnoty mieszkaniowe, niemniej jednak taka sytuacja w niniejszym przypadku nie zachodzi. Organ uznał, że M. B. nie wykazała swojego indywidualnego, własnego interesu prawnego, który wyłącznie mógłby stanowić podstawę do jej występowania jako strona zainteresowana w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Podnoszona przez odwołującą się okoliczność bycia właścicielem mieszkania oraz współwłaścicielem części wspólnych budynku i prawa własności działki nr [...] w świetle powyższych uwag nie oznacza jeszcze interesu prawnego, legitymującego do skutecznego żądania czynności organu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła ona o jej zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że decyzja narusza art. 107 § 2 kpa bowiem nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uzasadnił swojego stanowiska dotyczącego okoliczności, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że w sprawie doszło również do naruszenia jednej z fundamentalnych zasad postępowania określonej w art. 8 kpa, która gwarantuje obywatelom, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Naruszenie tej zasady skarżąca wywodzi z faktu, że wykazała, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem jej wydanie nastąpiło bez uprzedniej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy gdyż dla terenu na którym znajduje się ten budynek nie obowiązywał i nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Powołała przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia budynku lub jego części wymagała uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca stwierdziła, że jest w tym postępowaniu stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zwróciła uwagę, że pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć interes obywatela wziętego pod ochronę państwa i polegający na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Ponadto o istnieniu interesu prawnego można mówić wyłącznie w sytuacji w której żądanie podmiotu jest oparte na określonej normie prawnej, która powinna dotyczyć bezpośrednio sytuacji danego podmiotu. Podniosła, że ustawodawca zagwarantował podmiotom prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 157 § 2 kpa, czyli zagwarantował instrumenty ochrony interesów prawnych obywateli. Natomiast interes skarżącej przejawia się bezpośrednio w tym, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, która to decyzja oddziaływa na sferę stosunków prawnych skarżącej i wobec czego interes skarżącej musi doznać prawnej ochrony ze strony państwa. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] bezpośrednio odnosi się do skarżącej bowiem w wyniku jej wydania poddasze budynku przy ul. P., w którym skarżąca jest właścicielem jednego z lokali, zostało przebudowane z nieużytkowego na mieszkalne. Ponadto wobec faktu, że decyzja została dotknięta istotną wadą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2006 r. [...] nakazał właścicielom budynku przedstawienie ekspertyzy technicznej w zakresie lokalizacji ogólnodostępnego wyjścia na dach z budynku. W rezultacie w wyniku decyzji Prezydenta W. nr [...] wydanej z naruszeniem art. 34 ust 1 i art 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściciele lokali położonych w budynku przy ul. P. zostaną zmuszeni do usuwania skutków wadliwej decyzji i poniesienia znacznych kosztów finansowych. Ponadto decyzja Prezydenta dotyczy skarżącej w sposób bezpośredni bowiem wpływa na jej interesy majątkowe chociażby na konieczność partycypowania w kosztach wybudowania wyjścia na dach z budynku z klatki schodowej, zgodnie z przepisami o warunkach technicznych w budownictwie (zdaniem skarżącej obecnie nie ma wyjścia na dach, nie ma grogi ewakuacyjnej). Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji doprowadzi do powstania ewentualnych roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa, co również potwierdza interes prawny skarżącej. Jednocześnie strona skarżąca nie zakwestionowała faktu powołania wspólnoty przy ul. P. oraz zarządu uprawnionego do jej reprezentacji, jednakże podważyła wyłączną legitymację wspólnoty mieszkaniowej do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. M. B. zwróciła uwagę, że przedmiotowa decyzja dotyczy całego budynku położonego przy ul. P. a zatem zarówno części wspólnych jak i poszczególnych lokali. W takiej sytuacji zarówno wspólnota mieszkaniowa jak i poszczególni właściciele lokali mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji bowiem decyzja ta odnosi ujemne skutki w takim samym stosunku do wspólnoty jak i właścicieli lokali. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przede wszystkim, w ocenie sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy ocenił brak interesu prawnego skarżącej do z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie T. M. J., A.P. Sp. Jawna pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych obejmujących przebudowę na cele mieszkalne poddasza budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], [...] obręb K., usytuowanej przy ul. P. we W. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozstrzyganej sprawie M. B. legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym do zweryfikowania wspomnianej decyzji Prezydenta W.. obowiązujące przepisy prawa przyznają bowiem legitymację do występowania z takim żądaniem w rozstrzyganej sprawie zarządowi wspólnoty budynku przy ul. P. we W. Jak słusznie podniósł organ podmiotem co do zasady uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Sytuacja taka ma miejsce, gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm. ) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. W sytuacji, gdy w danym budynku jest mniej niż siedem wyodrębnionych lokali do zarządu stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny ( Dz. U. z dnia 18 maja 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm. ) jeśli sprawa dotyczy czynności zwykłego zarządu konieczne jest dla podjęcia czynności uzyskanie zgody większości współwłaścicieli, natomiast gdy sprawa dotyczy czynności przekraczającej zwykły zarząd to zgodnie z treścią przepisu art. 199 kodeksu cywilnego konieczne jest wówczas uzyskanie do podjęcia czynności zgody wszystkich współwłaścicieli. Jak podniosła w skardze M. B. nie kwestionuje ona faktu powołania wspólnoty przy ul. P. oraz zarządu uprawnionego do jej reprezentacji. Podważyła jednakże wyłączną legitymację wspólnoty mieszkaniowej do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Z argumentami podniesionymi w skardze nie można się zgodzić. Fakt, że kwestionowana decyzja dotyczy całego budynku położonego przy ul. P. a zatem zarówno części wspólnych jak i poszczególnych lokali, zaś ewentualne koszty wybudowania wyjścia na dach budynku obciąża wszystkich lokatorów poszczególnych lokali nie może zdaniem Sądu prowadzić do przyjęcia stanowiska, iż interes prawny w niniejszej sprawie przysługuje zarówno wspólnocie, jak i poszczególnym lokatorom. Przeciwnie, argumenty te świadczą jednoznacznie, iż interesem prawnym do wszczęcia postępowania w niniejsze sprawie legitymuje się wyłącznie wspólnota mieszkaniowa odpowiedzialna za zarząd budynkiem i podejmowaniem działań koniecznych do właściwego jego utrzymania. Poszczególni mieszkańcy, w tym skarżąca, legitymują się natomiast interesem faktycznym, a zatem jakkolwiek są zainteresowani w rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie dysponują legitymacją procesową w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że – jak słusznie stwierdził organ – możliwe są odstępstwa od zasady legitymacji procesowej wspólnoty i uznanie za stronę określonego lokatora. Tytułem przykładu warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1996/97 (niepubl.), w którym nie podzielił stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 725/05 (publ. LEX nr 196276), w którym Sąd podniósł, iż możliwe są odstępstwa od zasady, iż podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Podkreślenia jednakże wymaga, że wspomniane wyjątki mają miejsce w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności wynika bezspornie, iż określony lokator – inaczej niż cała wspólnota - może mieć interes prawny wywiedziony z art. 28 kpa do występowania jako strona (przykładowo w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 725/05 skarżący wykazał w toku postępowania, iż jego mieszkanie znajdowało się w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej inwestycji, podczas gdy właściciele pozostałych mieszkań znajdujących się w budynku nie będą odczuwać żadnych dolegliwości związanych z jego istnieniem i mogą nie być zainteresowani we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na jego budowę.). W rozstrzyganej sprawie takie szczególne okoliczności, wskazujące na interes prawny wyłącznie M. B. nie wystąpiły, co słusznie wziął pod uwagę i zaakcentował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z analizy sprawy wynika bowiem całkowicie odmienny wniosek, a mianowicie, ze kwestie związane z przebudową poddasza dotyczą całej wspólnoty budynku przy ul. P. we W. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej organ właściwie uzasadnił zaskarżone rozstrzygnięcie, które odpowiada wymogom art. 107 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił bowiem brak interesu prawnego strony a nie brak przesłanek warunkujących uznanie za nieważną decyzji Prezydenta W. W sytuacji, w której organ administracji publicznej stwierdzi, iż podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności określonej decyzji ostatecznej nie dysponuje interesem prawnym do wszczęcia takiego postępowania, a zatem nie jest stroną takiego postępowania nie może rozstrzygać merytorycznie o zasadności wniosku, lecz zobowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego. Uzasadnienie powinno obejmować zatem jedynie okoliczności stanowiące podstawę niezakwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne odniesienie się do samego wniosku i zarzutów wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uzasadnił swoją decyzję wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa wskazując na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji, w sytuacji, gdy M. B. nie dysponuje przymiotem strony legitymującej się możliwością wszczęcia postępowania nieważnościowego. W takim przypadku organ II instancji zobowiązany jest uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie ze względu na brak jednego z podstawowych elementów stosunku materialnoprawnego, czyli podmiotu mogącego być stroną tego postępowania. Podniesionych kwestii nie należy w żadnym wypadku łączyć – co uczyniła skarżąca - z problemem rzeczywistej wadliwości kwestionowanej decyzji. Merytoryczne rozpoznanie sprawy jest bowiem możliwe dopiero po dokonaniu przez organ pozytywnej weryfikacji wstępnego etapu badania dopuszczalności wniosku, a zatem także sprawdzenia czy pochodzi on od strony postępowania. Dodatkowo należy podnieść, że zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie przesądza w żadnym wypadku o braku możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. pod warunkiem wszakże, że z wnioskiem takim wystąpi uprawniony podmiot. Skoro bowiem ustawodawca jednoznacznie przewidział, że w sprawach dotyczących wspólnoty tym podmiotem -stosownie do treści art. 21 ustawy o własności lokali – jest zarząd wspólnoty to nie można twierdzić, iż prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom (o ile oczywiście nie wystąpią szczególne okoliczności, które będą wskazywały jedynie na interes prawny konkretnej osoby). W niniejszej sprawie nie istnieje przeszkoda do wystąpienia przez zarząd wspólnoty, oczywiście po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury, z wnioskiem o weryfikację ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.