II SA/Bk 337/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku inwentarskiego i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego A. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...]06.2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. udzielił A. H. pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego (obory), zlokalizowanej na działce o numerze [...], położonej we wsi I., gmina N. a wybudowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...]11.2004r., wydane przez Starostę H.. Stroną postępowania w sprawie był wyłącznie inwestor zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...].07.2006r.. W dniu [...]12.2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 8 kpa i ze wskazaniem, że decyzją z dnia [...]08.2006r. Starosta H. we wznowionym postępowaniu uchylił pozwolenie na budowę spornej obory i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (co z kolei nastąpiło po ustaleniu, że wcześniej wyeliminowana została w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego decyzja o warunkach zabudowy). Decyzją zaś z dnia [...]01.2007r. organ I instancji we wznowionym postępowaniu działając w oparciu o art. 151 par. 1 pkt 2 w związku z art. 145 par. 1 pkt 8 kpa, uchyli decyzję ostateczną o pozwoleniu na użytkowanie obory i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na jej użytkowanie. W uzasadnieniu tejże decyzji organ stwierdził, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na podstawie pozwolenia na budowę. Ponadto brak w obrocie prawnym pozwolenia na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W odwołaniu od tej decyzji inwestor zakwestionował jej prawidłowość wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu ostatecznego wyjaśnienia sprawy uchylenia pozwolenia na budowę spornej obory. Dołączył do odwołania zawiadomienie Wojewody P. z dnia [...]01.2007r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...]08.2006r. uchylającej we wznowionym postępowaniu pozwolenie na budowę obory. Organ II instancji decyzją z dnia [...]03.2007r. po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zaakcentował dwie kwestie. Po pierwsze stwierdził, że wydane dnia [...]06.2006r. pozwolenie na użytkowanie obory nastąpiło z naruszeniem prawa albowiem w momencie udzielania pozwolenia na użytkowanie wstrzymane było wykonanie pozwolenia na budowę (postanowieniem Starosty H. z dnia [...]06.2006r.), po drugie zaś we wznowionym przez Starostę H. postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obory doszło w dniu [...]08.2006r. do uchylenia pozwolenia na budowę a zatem wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję, która stanowiła podstawę udzielonego pozwolenia na użytkowanie. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia prawidłowości uchylenia pozwolenia na budowę obory, organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że nie mogło to żądanie być załatwione pozytywnie. Inwestor –jak pisze organ- będzie mógł po wyjaśnieniu sprawy pozwolenia na budowę, złożyć nowy wniosek w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego i takie pozwolenie po spełnieniu wymogów prawnych uzyskać. We wniesionej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję A. H. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej te decyzję decyzji pierwszoinstancyjnej. Inwestor ponownie wskazał, że nie jest jeszcze wyjaśniona do końca sprawa uchylenia we wznowionym postępowaniu pozwolenia na budowę, albowiem okazało się, że Starosta H. nie był organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż właściwym do tego był w I instancji Wojewoda P. Podkreślił przy tym, że momencie udzielania pozwolenia na użytkowanie obory, wznowione przez Starostę H. postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę obory było zawieszone. Na końcu dodał, że uchwalony przez Radę Gminy N. plan zagospodarowania przestrzennego części Gminy N. obejmującej wieś I. przeznaczył do trwałego użytkowania jego budynek inwentarski. Stwierdził, że oborę użytkuje a hodowla krów mlecznych, którą prowadzi jest źródłem utrzymania rodziny skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając raz jeszcze nieprawidłowość udzielonego pozwolenia na użytkowanie obory. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło bowiem przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych a zatem mogło być skuteczne tylko w momencie funkcjonowania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W tej sprawie pozwolenie na budowę było w dacie udzielania pozwolenia na użytkowanie obory wstrzymane. Ponadto pozwolenie na budowę spornej obory zostało decyzją Starosty H. z dnia [...]08.2006r. uchylone we wznowionym przez starostę postępowaniu i decyzja jako ostateczna pozostawała w obiegu prawnym na dzień orzekania przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Zaistniała więc podstawa do uchylenia we wznowionym postępowaniu pozwolenia na użytkowanie obory w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 8 kpa. Udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgłosił Prokurator Okręgowy w B. (k.132 akt sądowych). Nadto J. W. (właścicielka nieruchomości sąsiadującej przez drogę z terenem inwestycji) w dniu [...]05.2007r. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony (.k.85 akt sądowych). Postanowieniem z dnia 5.07.2007r. tutejszy sąd odmówił dopuszczenia J. W. do udziału w postępowaniu a postanowienie to stało się prawomocne w dniu 4.10.2007r. (z momentem oddalenia przez NSA zażalenia J. W. – k. 106-109 akt sądowych). Prokurator Okręgowy w B. mimo powiadomienia o terminie rozprawy (k. 147 akt sądowych) nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje; Skardze nie można było odmówić słuszności. Z naruszeniem bowiem przepisów procedury administracyjnej P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, pomijając konieczność uprzedniego rozpoznania zgłoszonego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu wyjaśnienia kwestii bytu prawnego decyzji Starosty H. z dnia [...]08.2006r. o uchyleniu we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej obory. Nie ulega wątpliwości, że od bytu prawnego decyzji uchylającej pozwolenie na budowę spornej obory, zależny był byt prawny wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie tejże obory. Przesłanką wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku inwentarskiego był bowiem wynikający z art. 145 § 1 pkt 8 kpa fakt uchylenia pozwolenia na budowę tego obiektu. Zgłoszony przez skarżącego formalny wniosek o zawieszenie wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obory do czasu wyjaśnienia sprawy ważności uchylenia pozwolenia na budowę obory, wymagał ustosunkowania się organu do niego w sposób przewidziany przepisem art. 101 kpa. Z przepisu tego wynika obowiązek orzekania w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego w formie zaskarżalnego postanowienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13.07.2006r. sygn. I OSK 1405/05 (LEX nr 275467) każdy wniosek o zawieszenie postępowania – niezależnie od zasadności takiego żądania – musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje, bowiem, na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy – mimo zgłoszonego w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie – formalnie go nie załatwił, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący do odwołania dołączył zawiadomienie Wojewody P. z dnia [...]01.2007r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...]08.2006r., której to wydanie stanowiło impuls do wznowienia postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie spornej obory. Ten sygnał powinien był zostać sprawdzony przez organ odwoławczy, a po sprawdzeniu wymagał formalnego wypowiedzenia się w kwestii istnienia podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. Z uzupełniająco przeprowadzonych przez Sąd dowodów z informacji, udzielonych przez Wojewodę P., wynika, że na datę orzekania przez sąd, nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...]08.2006r. o uchyleniu we wznowionym postępowaniu pozwolenia na budowę spornej obory. Nadto w dacie niniejszego wyrokowania jest już wiadomym, że przesądzona została wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wydanymi w dniu [...]11.2006r. w sprawach VII SA/Wa 1161/06 i VIISA/Wa 1435/06 właściwość Wojewody P. do przeprowadzenia w pierwszej instancji wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej obory, albowiem wojewoda był organem, który wydał w sprawie pozwolenia na budowę decyzję w ostatniej instancji (tu umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania J. W., E. H. i J. G. od decyzji o pozwoleniu na budowę obory z dnia [...]11.2004r.). Wznowione przez Wojewodę P. postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę spornej obory, błędnie potem umorzone jako następstwo wcześniejszego błędnego przeświadczenia o niekompetencji wojewody do przeprowadzenia wznowieniowego postępowania, a który to błąd wytknął później WSA w W. w wyroku sygn. VII SA/Wa 1435/06, też nie zostało do dziś zakończone. Powyższe okoliczności winien mieć na uwadze organ odwoławczy rozpoznając powtórnie odwołanie A. H. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...]01.2007r. oraz wniosek o zawieszenie wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obory. Zarówno tok postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...]08.2006r., jak i tok wznowionego przez Wojewodę P. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej obory, winny być na bieżąco śledzone przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Dla inwestora uchylenie niniejszym wyrokiem decyzji organu nadzoru budowlanego oznacza, że - póki co - może on użytkować sporną oborę albowiem we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obory nie wydano postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na użytkowanie. Dostrzegając opisane wyżej, a mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przez organ przepisu art. 101 kpa, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uchylenia decyzji stało się zamieszczenie z urzędu w wyroku w oparciu o art. 152 ppsa stwierdzenia, że zaskarżona decyzja (umarzająca postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie obory) nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku ( stosownie do zapisu art. 61 § 6 ppsa z momentem wydania wyroku w pierwszej instancji sądowej upada postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji a zamieszczona w wyroku wzmianka o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku "przedłuża" to wstrzymanie do chwili uprawomocnienia się wyroku). Nadto Sąd kierując się treścią art. 200 w związku z art. 210 § 1 ppsa orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego od organu poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego.