II SA/Go 591/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Pozwolenie na budowę Oddalono skargę W dniu [...]r., po rozpoznaniu złożonego przez I.K. wniosku, Prezydent Miasta Z. wydał decyzję nr [...], którą odmówił zmiany decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce [...] w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków typu [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany sprawdza między innymi zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Teren wskazany we wniosku przez inwestora – I.K., objęty jest zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...]r. Działka inwestora znajduje się w jednostce oznaczonej na rysunku planu symbolem "[...]" – tereny budownictwa mieszkaniowego, jednorodzinnego, typu wolnostojącego. Zgodnie z zapisami tego planu, ścieki sanitarne mają być odprowadzane do oczyszczalni miejskiej, zlokalizowanej poza granicą planu, w miejscowości L.. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki. Rozwiązanie takie umożliwia inwestorowi włączenie się do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, po jej zrealizowaniu na terenie osiedla [...]. Ponadto organ uznał, że zaproponowane przez inwestora we wniosku rozwiązanie polegające na zastąpieniu zbiornika bezodpływowego przydomową oczyszczalnią ścieków jest niezgodne z zapisami powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Z. złożył I.K. podnosząc, że w chwili obecnej brak jest kanalizacji sanitarnej umożliwiającej odprowadzanie ścieków, a poza tym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr [...]r. nie ma mowy o zakazie stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Po rozpoznania odwołania Wojewoda , wydał dnia [...], którą utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [...] podał, że ujęte w w/w planie zagospodarowania przestrzennego zasady obsługi strefy infrastruktury technicznej określają jednoznacznie, że ścieki sanitarne mają być odprowadzane do oczyszczalni miejskiej, zlokalizowanej poza granicą planu w miejscowości L.. Projekt budowlany natomiast, dołączony przez inwestora do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...]r. przewiduje odprowadzanie ścieków sanitarnych, po podczyszczeniu w przydomowej oczyszczalni ścieków [...] do gruntu na działce o nr ewid. gr. [...] w Z. Oznacza to, że proponowane przez inwestora rozwiązanie dotyczące odprowadzenia ścieków jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Z.. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł I.K. podnosząc, że teren działki nr [...] w Z. nie posiada kanalizacji, której budowa jest bardzo odległa w czasie. Teren pod względem ekologicznym idealnie nadaje się do zastosowania przydomowej oczyszczalni, na której zastosowanie została wykonana pełna dokumentacja projektowa. Skarżący stwierdził także, że rozwiązanie to jest znacznie bardziej ekologiczne i mniej uciążliwe niż bezodpływowe szambo, a poza tym w planie zagospodarowania przestrzennego nie ma mowy o zakazie stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Go 837/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ administracyjny dokonał błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią § 3 ust. 23 pkt 2a tego planu ścieki sanitarne maja być odprowadzane do oczyszczalni miejskiej zlokalizowanej poza granicą planu, w miejscowości L.. Sąd wskazał, że użyte sformułowanie "...mają być odprowadzane..." nie stanowi o zakazie instalowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Również z pozostałej treści planu nie wynika zakaz budowania tego typu oczyszczalni, a zapis powyższy należy rozumieć jako kierunek rozwiązania zagadnienia odprowadzenia ścieków sanitarnych z danego terenu, bowiem rozwiązywanie tego typu spraw z zakresu funkcjonowania społeczności danej jednostki terytorialnej, leży w kompetencjach i obszarze obowiązków Rady Miasta. Sąd uznał także, że z zapisu wskazanego w § 3 ust. 23 pkt 2a wspomnianego planu nie można wyciągać wniosków, iż właściciele nieruchomości nie będą mogli zastosować rozwiązań, które w efekcie dla nich i dla środowiska okażą się korzystniejsze, a jednocześnie mieszczą się w granicach prawa. Sąd powołał się również na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach (Dz. U. z 1996r., Nr 132, poz. 622), zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania w przepisach odrębnych. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie na danym terenie brak jest sieci kanalizacyjnej, nieracjonalnym byłoby zakazywanie wprowadzenia rozwiązań nowoczesnych i łatwiejszych w utrzymaniu czystości. Od powyższego wyroku Wojewoda wniósł skargę kasacyjną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące teren wskazany w niniejszej sprawie, zamieszczone w § 3 ust. 23 pkt 2a, iż ścieki sanitarne mają być odprowadzane do oczyszczalni miejskiej zlokalizowanej w miejscowości L. stanowią nakaz, któremu podporządkować się muszą organy państwa jak i inwestorzy zamierzający na terenie objętym planem podejmować stosowne przedsięwzięcia budowlane. Sama czynność "odprowadzania" mogłaby nasuwać skojarzenie z działaniem stałym za pośrednictwem połączenia kanalizacyjnego z gospodarstwem domowym. Pojęcie to jednakże jest na tyle pojemne, że pomieścić może w sobie, obok tego, także inne rozwiązania praktyczne, jak choćby przemieszczania nieczystości ze zbiornika bezodpływowego do oczyszczalni w czasie, gdy kanalizacja sanitarna nie została jeszcze wykonana. Nie można do tego zgodzić się z wyrażonym w zakwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji poglądem, że plan nie sprzeciwia się wyborowi między zbiornikiem bezodpływowym a oczyszczalnią ścieków usytuowaną obok domu. Zdaniem Sądu II instancji jest wręcz przeciwnie. Takie wnioskowanie jest wykluczone ze względu na treść § 3 ust. 23 pkt 2a uchwały, bowiem plan nie przewiduje żadnej alternatywy dla przyjętego rozwiązania odprowadzania ścieków, w szczególności w postaci zatrzymywania nieczystości w przydomowej oczyszczalni i poddawania ich stosownemu procesowi utylizacji. Ponadto NSA na marginesie wskazał na poważną wątpliwość co do tego, czy decyzja mająca za przedmiot pozwolenie na budowę domu, obejmujące wykonanie również wykonanie zbiornika bezodpływowego, może być weryfikowana w sposób oczekiwany przez inwestora, tj. w trybie art. 155 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało ustalić, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę do rozstrzygania przez organy administracji o ewentualnej zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazać trzeba, że nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do orzekania powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowiący, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), a także wymaganiami ochrony środowiska. Zaznaczyć trzeba, że skarżący jako inwestor kierując do organu administracji wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał przepis art. 36a ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane, a mówiąc ściśle skorzystał z formularza wniosku zawierającego taką podstawę prawną. Powołany przepis, w brzmieniu obowiązującym w czasie rozpoznawania sprawy przewidywał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 3 – w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Mimo pomięcia tego przepisu w decyzjach organów obu instancji trzeba przyjąć, że miał on w sprawie zastosowanie. Jednocześnie wskazać trzeba, że wbrew temu co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.02.2006r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu, organy administracji nie orzekały w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 kpa. Zgodzić się trzeba z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że przepis art. 36a Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wyłączającym stosowanie art. 155 kpa, w przypadku planowanego istotnego odstąpienia inwestora od warunków zawartych w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 14.12.1998r. IV SA 485/98 ONSA 2000 z. 1, poz. 18; wyrok WSA w Warszawie z 30.09.2005r. VII SA/Wa 158/05 Lex nr 194991). Podkreślenia wymaga to, że przepis art. 36a w odmienny sposób określa nie tylko tryb postępowania, lecz również przesłanki zmiany decyzji. Z akt sprawy administracyjnej, w tym decyzji organów obu instancji wynika, że postępowanie było prowadzone właśnie w trybie wymienionego przepisu Prawa budowlanego, konsekwencją czego było badanie na podstawie odpowiednio zastosowanego przepisu art. 35 Prawa budowlanego zgodności projektu zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę ponownie nie stwierdził w postępowaniu administracyjnym takich naruszeń proceduralnych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c p.p.s.a. Organy pierwszej i drugiej instancji dokonały też właściwej wykładni przepisów regulujących przesłanki zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, uznając ostatecznie, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do niedopuszczalności wnioskowanej przez inwestora budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w zastępstwie zbiornika bezodpływowego przewidzianego w pozwoleniu na budowę spotkało się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.06.2007r. wyraził pogląd, że wbrew temu co wywodził skarżący i co przyjął Sąd I instancji przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, zapis planu w § 3 ust. 23 pkt 2a sprzeciwia się wyborowi między zbiornikiem bezodpływowym a oczyszczalnią ścieków usytuowaną obok domu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można godzić się by to, co plan nakazuje bezwarunkowo usuwać pozostawało na terenie nieruchomości nim objętej i to bez względu na jakość procesu utylizacyjnego, jakiemu nieczystości zostają poddane w przydomowej oczyszczalni. Plan nie przewiduje odnośnie tego żadnej alternatywy, w szczególności w postaci zatrzymywania nieczystości w przydomowej oczyszczalni i poddawania ich stosownemu procesowi. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. przedstawiona powyżej wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny była wiążąca przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W konsekwencji należało uznać, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa materialnego przez jego błędną wykładnię bądź wadliwe zastosowanie. Argumenty podniesione w skardze, istotne z punktu widzenia interesu faktycznego skarżącego nie mogły być decydujące przy rozstrzyganiu sprawy. Okoliczności, na które powołał się skarżący nie były bowiem istotne w świetle regulacji prawnej art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiącej o przesłankach warunkujących zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych wszystkich względów, skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.