II OSK 208/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Go 591/07 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Go 591/07 oddalił skargę I. K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr RR.III.AAnt.7119-57/05 w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 13 lipca 2005 r., po rozpoznaniu złożonego przez I. K. wniosku, Prezydent Miasta Zielona Góra wydał decyzję, którą odmówił zmiany decyzji z dnia [...] maja 2001 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. G. w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków typu PipeLife Septic. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nieruchomość znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Jędrzychów IX zatwierdzonego uchwałą nr XLI/502/01 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 26 czerwca 2001 r. – jednostka M3 – tereny budownictwa mieszkaniowego, jednorodzinnego, typu wolnostojącego. Zgodnie z zapisami tego planu ścieki sanitarne mają być odprowadzane do oczyszczalni miejskiej w miejscowości Ł.. Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, które umożliwi włączenie do miejskiej sieci kanalizacyjnej po jej zrealizowaniu, a zaproponowane przez inwestora rozwiązania polegające na zastąpieniu tego zbiornika bezodpływowa przydomową oczyszczalnią ścieków jest niezgodne z powołanym planem Po rozpoznania odwołania Wojewoda Lubuski decyzją dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Lubuski podał, że ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego zasady obsługi strefy infrastruktury technicznej określają jednoznacznie, że ścieki sanitarne mają być odprowadzane do oczyszczalni miejskiej, zlokalizowanej poza granicą planu w miejscowości Ł.. Projekt budowlany natomiast, dołączony przez inwestora do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2001 r. przewiduje odprowadzanie ścieków sanitarnych, po podczyszczeniu w przydomowej oczyszczalni ścieków PipeLife Septic do gruntu na działce o nr ewid. [...] w Z. G.. Oznacza to, że proponowane przez inwestora rozwiązanie dotyczące odprowadzenia ścieków jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Jędrzychów IV w Z. G.. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r., II SA/Go 837/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Lubuskiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 981/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące teren wskazany w niniejszej sprawie, zamieszczone w § 3 ust. 23 pkt 2a, iż ścieki sanitarne mają być odprowadzane do oczyszczalni miejskiej zlokalizowanej w miejscowości Ł. stanowią nakaz, któremu podporządkować się muszą organy państwa jak i inwestorzy zamierzający na terenie objętym planem podejmować stosowne przedsięwzięcia budowlane. NSA nie zgodził się z wyrażonym w zakwestionowanym wyroku poglądem, że plan nie sprzeciwia się wyborowi między zbiornikiem bezodpływowym a oczyszczalnią ścieków usytuowaną obok domu. Zdaniem Sądu § 3 ust. 23 pkt 2a uchwały w sprawie zatwierdzenia planu nie przewiduje żadnej alternatywy dla przyjętego rozwiązania odprowadzania ścieków, w szczególności w postaci zatrzymywania nieczystości w przydomowej oczyszczalni i poddawania ich stosownemu procesowi utylizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że w pierwszej kolejności należało ustalić, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę do rozstrzygania przez organy administracji o ewentualnej zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sąd wskazał, że nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do orzekania powołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Sąd zaznaczył, że skarżący jako inwestor kierując do organu administracji wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał przepis art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, a mówiąc ściśle skorzystał z formularza wniosku zawierającego taką podstawę prawną. Mimo pomięcia tego przepisu w decyzjach organów obu instancji trzeba przyjąć, że miał on w sprawie zastosowanie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie było prowadzone właśnie w trybie wymienionego przepisu Prawa budowlanego, konsekwencją, czego było badanie na podstawie odpowiednio zastosowanego przepisu art. 35 Prawa budowlanego zgodności projektu zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozpoznając sprawę ponownie nie stwierdził w postępowaniu administracyjnym takich naruszeń proceduralnych, które warunkowałyby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c p.p.s.a. Zdaniem Sądu, organy administracji dokonały też właściwej wykładni przepisów regulujących przesłanki zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, uznając ostatecznie, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji spotkało się z aprobatą NSA, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. wyraził pogląd, że wbrew temu, co wywodził skarżący i co przyjął Sąd I instancji przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, zapis planu w § 3 ust. 23 pkt 2a sprzeciwia się wyborowi między zbiornikiem bezodpływowym a oczyszczalnią ścieków usytuowaną obok domu. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. przedstawiona powyżej wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny była wiążąca przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W konsekwencji Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa materialnego przez jego błędną wykładnię bądź wadliwe zastosowanie Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł I. K., zaskarżając wyrok w całości i wskazując na następujące podstawy skargi kasacyjnej: a) art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. to jest niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, gdy w obrocie prawnym istnieje już pozwolenie wydane na tej podstawie prawnej, obejmujące swym zakresem zmiany zawarte we wniosku inwestora z dnia 28 czerwca 2005 r., - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. to jest niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach poprzez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktyczny tj. braku sieci kanalizacyjnej przy obszarze objętym wnioskiem, b) art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie naruszenia przez organy obu instancji art. 77 k.p.a. tj. nie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem istnienia istotnych odstępstw w projekcie budowlanym przedstawionym wraz z wnioskiem inwestora z dnia 28 czerwca 2005 r. od projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005 r. (powinno być [...] maja 2001 r.). - naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez zastosowanie odmiennej wykładni § 23 ust. 23 pkt 2a uchwały Rady Miasta Zielona Góra z dnia 23 czerwca 2001 r. nr XLI/502/01 to jest uznanie, że paragraf ten mógł być podstawą do odmowy zmiany pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed WSA w Gorzowie Wlkp. albo, 2) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] lipca 2005 r. albo stwierdzenie ich nieważności, a ponadto zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym orzeczeniu Sąd błędnie "rozczytał" wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA, uznając, iż "wbrew temu, co stwierdził Sąd I instancji w uzasadnieniu z dnia 15 lutego 2006 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu," organy nie orzekły w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. W ocenie skarżącego właśnie, dlatego, że organy nie orzekały w ramach prawidłowej procedury to jest na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, słusznie NSA w swoim wyroku kasacyjnym przyjął, że mogły orzekać jedynie w trybie art. 155 k.p.a. Powyższe wynika z faktu, iż podstawą prawną decyzji administracyjnej (w obu instancjach) był art. 35 ustawy, a więc przepis dotyczący wydania "po raz pierwszy" pozwolenia na budowę, co koresponduje z treścią rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), z którego wynika, że organ działał w trybie nadzwyczajnym tj. odnosiły się w decyzji do już istniejącego aktu administracyjnego z dnia [...] maja 2005 r. o pozwoleniu na budowę, odmawiając jej zmiany. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, (art. 16 k.p.a.) wymaga podstawy prawnej do zmiany lub uchylenia decyzji a z pewnością tego rodzaju podstawy nie można znaleźć w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe oznacza, iż doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy (w brzmieniu w chwili wydania decyzji) poprzez jego zastosowania w stosunku do decyzji zmieniające oraz w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje już inne pozwolenie. Skutkiem tego naruszenia już również pominięcie przez organy obu instancji, w konsekwencji też WSA, dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 36a ustawy. Powyższe oznacza, iż podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, a w dalszej kolejności decyzji, winno być ustalenie charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu, tak, aby nie doszło do wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 ustawy) albo decyzji zmieniającej (art. 36a ustawy), w sytuacji, gdy stan faktyczny nie uzasadnia jego "podciągnięcia" pod normy prawne wynikające z tych regulacji, skutkiem, czego jest nieistnienie podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego lub wydania go z rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania (sytuacja z art. 36a ust. 5 ustawy). W ocenie skarżącego NSA dopuścił możliwość budowy przydomowej oczyszczalni, wskazując na możliwość wyboru pomiędzy budową zbiornika bezodpływowego a przydomową oczyszczalnią. Brak jest więc podstawy prawnej, aby odmawiać zmiany pozwolenia na budowę konkretyzującego uprzednio ww. wybór, a przecież właśnie z takiej zmiany chciał skorzystać inwestor podczas składania swojego wniosku. W tym zakresie wskazać również należy, że w uzasadnieniu NSA pojęcie "odprowadzanie" zostało powiązane jedynie z budowę zbiornika bezodpływowego a nie z inwestycją polegającą na budowie przydomowej oczyszczalni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W sprawie niniejszej należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o zmianę pozwolenia na budowę było prowadzone w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie, z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, mimo że organ I instancji w podstawach prawnych decyzji nie wymienił powyższego przepisu. Trafnie przy tym organy orzekające w sprawie niniejszej przyjęły, że wnioskowana zmiana pozwolenia na budowę w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wymagała zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę, czego inwestor na etapie postępowania administracyjnego nie kwestionował składając wniosek o zmianę decyzji. Wprawdzie organy administracji orzekające w sprawie w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć nie zawarły rozważań w przedmiocie czy wnioskowana zmiana pozwolenia na budowę obejmująca budowę przydomowej oczyszczalni ścieków jest na tyle istotna, że wymaga wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę to jednak uchybienie w tym zakresie przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy a tylko tego rodzaju naruszenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. mogłoby stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia decyzji. Organ I instancji prawidłowo natomiast powołał w podstawach prawnych swojej decyzji dodatkowo jeszcze art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, rozpoznając bowiem wniosek o zmianę pozwolenia na budowę organ był zobowiązany zbadać zgodność załączonego doń projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – tak jak stanowi wymieniony wyżej przepis. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest zatem nieusprawiedliwiony. Błędnie przy tym skarżący zinterpretował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2007 r. w zakresie dotyczącym podstawy prawnej wydanych decyzji. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził bowiem, jak sugeruje skarżący, że decyzja w sprawie zmiany pozwolenia na budowę mogła być wydana jedynie w trybie art. 155 k.p.a. NSA stwierdził, że reguła zawarta w art. 183 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia pełną wypowiedź na temat istoty unormowania art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz.U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008) należy stwierdzić, iż w tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 981/06 zapadłego w sprawie niniejszej. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu na którym miałaby być zlokalizowana inwestycja sprzeciwia się wyborowi między zbiornikiem bezodpływowym a oczyszczalnią ścieków a takie rozwiązanie planu dopełnia konkretyzacji art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach. W tym zakresie również Sąd I instancji, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. kierował się wykładnią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2007 r. co znalazło odzwierciedlenie w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W takiej sytuacji należy uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości w gminach jest nieuzasadniony. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.