VII SA/Wa 701/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant A. W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi N. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżone postanowienie II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia N. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...], którym wstrzymano roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż w/w zażalenie na postanowienie organu I instancji było już rozpatrywane przez organ II instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało jednak zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 532/06 uchylił w/w postanowienie z dnia [...] stycznia 2006 r., co skutkowało koniecznością ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Organ II instancji wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentując swoje stanowisko stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zostało wystarczająco wyjaśnione, czy odstępstwa od zgłoszenia dokonane przez inwestora przy realizacji ogrodzenia mają charakter odstępstw istotnych, czy też nie. W ocenie Sądu podwyższenie ogrodzenia o 20 cm nie stanowi istotnego odstępstwa. Natomiast przesunięcie ogrodzenia o 2 m w danej sytuacji może być uznane za istotne, ale organ powinien to wyjaśnić, podać dlaczego w danych okolicznościach sprawy takie odstąpienie należało uznać za istotne. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądowym. A kompetencje organu II instancji obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji (postanowienia) pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor w toku realizacji ogrodzenia zmienił jego długość z 24 m przewidzianych w zgłoszeniu do 26 m. Zdaniem organu II instancji zmiana taka stanowi istotne odstępstwo od warunków przewidzianych w zgłoszeniu. Przepis art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budową i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Stosując analogię, skoro ustawodawca przyjął, że zmiana parametru długości obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podobnym istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia będzie zmiana długości objętego nim urządzenia budowlanego, jakim jest ogrodzenie. Skargę na w/w postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. wniosła N. W. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane. Argumentując swą skargę strona skarżąca wskazała m.in., iż zaskarżone postanowienie zawiera błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego, a organ - wbrew wskazaniom Sądu - uzasadniając rozstrzygnięcie przytoczył jedynie brzmienie art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, pozostawiając bez odpowiedzi pytanie dlaczego w danych okolicznościach sprawy uznał, iż odstąpienie przez inwestora od zgłoszenia należało uznać za istotne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga N. W. jest zasadna. Stwierdzić trzeba, że przy wydawaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. doszło do oczywistego naruszenia zarówno art. 7, art. 77, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jak i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 532/06 wprost wskazał, co winien uczynić organ II instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę. Sąd ten w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał przede wszystkim, iż "ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia. Używając jednak takiego sformułowania ustawodawca dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli odstępstwa nieistotne, z którymi Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę ich charakteru pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane". Mając na uwadze w/w wytyczne Sądu oraz związanie organu II instancji tymi wytycznymi za całkowicie niezrozumiały należy więc uznać pogląd [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż "ustawodawca przyjął, że zmiana parametru długości obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podobnym istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia będzie zmiana długości objętego nim urządzenia budowlanego, jakim jest ogrodzenie". Zauważyć należy, że art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, że został on wprowadzony jedynie w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę (zgłoszeniu). Kwestia oceny, czy odstępstwo jest istotne pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Działając w ramach uznania administracyjnego organ podejmuje decyzję przestrzegając dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w normie uznaniowej. Dyrektywy te kształtują przede wszystkim reguły określone w zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązek uwzględniania przez organ administracyjny w procesie podejmowania decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine kpa). Interpretując ten obowiązek Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57) uznał, że: 1) w obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 kpa i innych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego; 2) zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 kpa oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (...); 3) organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 kpa - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Wskazać należy także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrażając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 532/06 stwierdził, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozpoznał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Uznał, iż "podwyższenie o 20 cm ogrodzenia nie jest istotnym odstąpieniem, bo mieści się w zgłoszeniu. Natomiast przesunięcie ogrodzenia o 2 m w danej sytuacji może być uznane za istotne, ale organ powinien to wyjaśnić, podać dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy odstąpienie jest "istotne". Ponadto Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zbadać i ocenić, czy zachodzą przesłanki z art.. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W szczególności organ winien zbadać i wyjaśnić, czy odstępstwo ma charakter istotny. Z akt sprawy wynika, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie dokonał żadnych ustaleń i nie wyjaśniał dlaczego w okolicznościach danej sprawy uznał, iż odstąpienie jest istotne. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji jedynie zacytował treść artykułu 36 a ustawy Prawo budowlane i ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż "stosując analogię, skoro ustawodawca przyjął, że zmiana parametru długości obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, podobnym istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia będzie zmiana długości objętego nim urządzenia budowlanego, jakim jest ogrodzenie". Stwierdzenie organu, że wystarczy proste zastosowanie analogii do budowy obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę nie jest trafne. Organ winien wskazać i uzasadnić przyczyny, dla których uznał stwierdzone przedłużenie ogrodzenia o 2 m (w stosunku do długości ogrodzenia podanej w zgłoszeniu) za istotne odstępstwo od dokonanego zgłoszenia. Przedłużenie ogrodzenia o 2 m nie jest znaczne, jednak w konkretnych okolicznościach sprawy może zostać uznane za istotne. Wskazanie z jakich przyczyn w tym konkretnym przypadku przedłużenie o 2 m należy uznać za istotne jest rzeczą organu. Tymczasem organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę nie zastosował się do wytycznych tj. oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 532/06), czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku, na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego, ani nie uzasadnił zgodnie z wytycznymi Sądu i z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2007 r., czym dopuścił się naruszenia art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa i art. 136 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zbadać i ocenić czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Na mocy art. 152 w/w ustawy i orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.